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《世说新语：刘世坚解读中国PPP》分为四章，包括PPP政策解读、PPP立法、PPP实务和PPP漫谈，对PPP模式在中国的发展历程及趋势，PPP立法的核心内涵及导向，PPP项目实战要点、热点及难点进行了全景式扫描与深度解析。

内容简介

《世说新语：刘世坚解读中国PPP》分为四章，包括PPP政策解读、PPP立法、PPP实务和PPP漫谈，基本涵盖了刘世坚及其业务团队成员近几年对PPP所作的系统性思考及研究心得。

全书从中国PPP政策法规的发展脉络梳理开篇，以2014至2017年的PPP时间轴为主线，对PPP模式在中国的发展历程及趋势，PPP立法的核心内涵及导向，PPP项目实战要点、热点及难点进行了全景式扫描与深度解析。通读此书，可以帮助读者在掌握PPP的基本知识及操作流程的同时，打开PPP的宏观视角，形成PPP大局观，知其然并知其所以然，对与中国PPP相关的时代背景、理论与实践、政策导向及未来发展方向获得全面、清晰和准确的认知。

本书适合参与PPP项目的相关各方及研究人员阅读使用。

作者简介

刘世坚

刘世坚毕业于美国杜克大学法学院（Duke University School of Law），获法学硕士学位。此前，他分别在中国人民大学和北京交通大学获得经济学学士和系统工程硕士学位。

刘世坚现任清华控股集团旗下的PPP专业咨询公司——北京清控伟仕咨询有限公司总经理，为国家发展改革委、财政部定向邀请入库的PPP专家、中国国际工程咨询公司、中国国际工程咨询公司战略研究院第二届专家学术委员会专家、E20研究院特约研究员（市政环保资产证券化）。此前，他是君合律师事务所合伙人、君合金融与基础设施业务部负责人。

目录

推荐序一

推荐序二

推荐序三

自序

开篇词 PPP灌水专栏 1

第1章 PPP政策解读 3

第1节 PPP政策总览 4

PPP模式在中国的发展及实践 4

中国式PPP之解密等式 14

国发〔2014〕60号文简评 15

两大部委PPP新政观察 23

国办发〔2015〕42号文评述 27

国发〔2016〕21号文简评 36

PPP之玄机快评——国务院说，你们的分工如下…… 38

一语定乾坤？——中发〔2016〕18号文简评 40

P3带路评：《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》 45

P3带路评：《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》 48

第2节 发改系统 54

P3带路评：《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》 54

《传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目库管理办法（试行）》简评 59

国家发展改革委PPP项目工作导则的影响力初显 62

P3带路评：《国家发展改革委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》 63

第3节 财政系统 68

P3带路评：财金〔2016〕32号文 68

不积跬步无以至千里——PPP项目信息公开制度建设浅议 72

当“PPP”遭遇“政府购买服务” 77

关公战秦琼——再议泛化政府购买服务 79

再议PPP与政府购买服务 81

地方债、政府支出责任与PPP 83

财政部《法治财政建设实施方案》简评 88

财政部监察专员办事处对PPP项目融资模式的影响 91

有苗不愁长——财金〔2017〕1号文短评 94

财政部《PPP咨询机构库管理暂行办法》简评 96

P3带路评：《财政部湖南专员办：加强地方政府融资平台公司债务监管的几点建议》 98

财金55号文对PPP ABS的影响简析 102

刺破“政府购买服务”的面纱——兼议87号文的逻辑问题 105

第4节 其他部委及地方政府 111

政府与社会资本合作模式各地新规盘点 111

重庆市PPP新规点评 117

保险资金参与PPP项目的闸门正式开启——《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》简评 119

PPP与绿色金融 121

国土部建设用地预审和审查之新规解读 124

农业PPP的利好消息 129

P3带路评：《杭州市城市轨道交通资金筹措与平衡办法》 133

“PPP台九条”简评 137

第2章 PPP立法 141

第1节 基本概念与顶层设计 142

PPP的边界与特征刍议 142

刘世坚律师在特许经营立法专家组成立会上的发言 149

《PPP法（征求意见稿）》九问九答 151

PPP立法及配套制度体系刍议 155

写在PPP立法边上 165

P3带路评：《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》 168

关于《PPP条例（征求意见稿）》的几点意见 184

第2节 PPP合同的性质及争议解决 187

有关特许经营协议争议解决机制的争议 187

PPP项目合同的性质及其争议解决机制 193

第3章 PPP实务 203

第1节 制度研究 204

中国PPP制度顶层设计的主要问题和改进建议 204

中国式PPP可持续发展的三个核心问题 212

P3带路评：国家发展改革委之英法PPP万字调研报告——借鉴英法经验，促进我国PPP模式健康发展 214

中国PPP发展之主要问题与新年展望 228

ABS是PPP痛点的放大镜 也是PPP改革的催化剂 233

PPP迷局及破解招法小议 235

第2节 实操难点 241

资格预审何以成为PPP标配？ 241

PPP项目信息公开的五要五不要 243

PPP项目合同常见条款简析 245

PPP热点之七问七答 250

社会资本参与PPP项目之八项注意 255

PPP项目与财政预算浅议 260

PPP两大纠结浅析 263

PPP项目性质及审批制度简析 266

PPP合同下政府付费的几个原则 269

《政府出资产业投资基金管理暂行办法》简析 272

让交易在有形市场内进行——建设用地二级市场试点方案解读 278

土地使用权作价出资（入股）在PPP项目中的适用简析 281

法律视角下的PPP项目资产证券化 285

浅议PPP项目的财政承受能力论证 298

第3节 学习笔记 302

PF2学习笔记之一——浮光掠影 302

PF2学习笔记之二——PPP项目资产权属及剩余价值不确定性风险的安排 304

PF2学习笔记之三——PPP合同下变更的处理 307

PF2学习笔记之四——法律变更及其风险分担 311

PF2学习笔记之五——影响项目事件的处理 312

PPP重磅新规学习笔记之一 316

PPP重磅新规学习笔记之二 319

PPP重磅新规学习笔记之三 322

PPP重磅新规学习笔记之四 326

第4章 PPP漫谈 333

第1节 热点回顾 334

中国PPP沙龙（第五期）——合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让项目10年经验分享 334

刻舟持度之PPP真伪考 339

对PPP模式创新的一次点评 341

PPP不是婚礼，也不是婚姻 345

PPP之八字真言 346

PPP和推背图 347

你永远无法赶跑看热闹的人——PPP中国中心解密 349

供给侧、引力波和PPP 351

中国式PPP的三大陷阱 354

PPP发展现状之三大背离 356

搜索引擎、江湖郎中和PPP 359

真伪PPP之再思考 361

第2节 国际交流 364

P3带路，中国声音——中国PPP专家代表团联合国活动侧记 364

圣哥达隧道项目考察小记 366

波兰有个发财部 369

PPP的弗拉明戈之舞 371

刘世坚律师在联合国TOS PPP会议上的发言（中文版） 375

刘世坚在联合国PPP论坛上的演讲 378

第3节 媒体报道 381

PPP立法曲折路 381

李克强定调PPP领域两法合一 国务院法制办牵头 388

为PPP立规矩 390

刘世坚：把脉发展改革委力推PPP ABS的背后逻辑 396

PPP这三年：两部委、三个人的故事 398

PPP立法“分工不分治” 但部委拉锯硝烟未散 402

PPP玩家刘世坚：必要时，去影响游戏规则的制定 408

后 记 415

精彩书摘

刺破“政府购买服务”的面纱——兼议87号文的逻辑问题

刘世坚 黄 山

《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号，下称“87号文”）颁发之后，各路解读纷纷出台，各种误读也甚嚣尘上。当时读过一遍这个文件，初步判断此文是对财政部此前有关地方债及金融风险防控政策的一次总结，并无太多新意。近日有项目涉及此文，回过头来再读，发现此文甚妙，妙在似有意似无意间，已一剑刺破“政府购买服务”的面纱。此文亦有不足，在于欲说还休，没有一语道破PPP与政府购买服务之间的关系，并因此出现逻辑上的破绽，在一定程度上导致了地方政府、投资人及金融机构的普遍误读。

一、“政府购买服务”之来龙去脉

我们先来大致梳理一下“政府购买服务”的主要政策及法规脉络：

1．相关规范性文件

（1）2013年9月26日，《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）发布，将“政府向社会力量购买服务”定义为“把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项……交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用”。购买方式包括“公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等”，所需资金应“在既有财政预算安排中统筹考虑”，“需要增加的资金，应按照预算管理要求列入财政预算”。

（2）2013年12月4日，财政部《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》（财综〔2013〕111号）发布，提出要“通过购买服务，推动政府简政放权”，“要将政府购买服务资金纳入预算，并严格资金管理，加强绩效评价”。

（3）2014年1月24日，财政部《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》（财预〔2014〕13号）发布，提出“政府购买服务所需资金列入财政预算，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有预算中统筹安排”，“既要禁止一些单位将本应由自身承担的职责，转嫁给社会力量承担，产生‘养懒人’现象，也要避免将不属于政府职责范围的服务大包大揽，增加财政支出压力”。

（4）2014年4月14日，财政部《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》（财库〔2014〕37号）发布，通知按照服务受益对象将服务项目分为三类，第一类属于政府为向社会公众提供服务而采购的服务，具体范围为“第三类为增加国民福利、受益对象特定，政府向社会公众提供的公共服务。包括：以物为对象的公共服务，如公共设施管理服务、环境服务、专业技术服务等；以人为对象的公共服务，如教育、医疗卫生和社会服务等”。对于第三类服务项目，通知在采购需求标准、采购方式方面做出特别考量。就第三类服务项目的采购需求标准，通知提出应当征求社会公众的意见。各省级财政部门可以根据实际情况，分品目制定发布适用于本行政区域的服务项目采购需求标准。第三类服务项目符合《政府采购法》第二十七条规定申请适用公开招标以外的采购方式的，财政部门要简化申请材料要求，也可以改变现行一事一批的管理模式，实行一揽子批复。就资金保障，通知提出对采购需求具有相对固定性、延续性且价格变化幅度小的服务项目，在年度预算能保障的前提下，采购人可以签订不超过三年履行期限的政府采购合同。

（5）2014年12月15日，财政部、民政部、工商总局联合印发《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号），将政府购买服务的范围界定为“政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项”。规定购买方式包括“公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等”；所需资金“应当在既有财政预算中统筹安排”；购买主体与承接主体签订合同可采取“购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等形式”。

（6）2017年5月28日，87号文颁发，规定“严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务……所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排”，“要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据……年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务”。

2．相关政策文件

（1）2013年11月12日，十八界三中全会决定“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。

（2）2014年，《国务院关于深化行政审批制度改革加快政府职能转变工作情况的报告》提出要“加快推行政府向社会力量购买服务制度，努力形成公共服务提供新机制”。

（3）2014年9月26日《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）明确“政府购买服务所需资金列入财政预算，从部门预算经费或者经批准的专项资金等既有预算中统筹安排，支持各部门按有关规定开展政府购买服务工作，切实降低公共服务成本，提高公共服务质量”。

3．相关行政法规

2015年3月1日，《中华人民共和国政府采购法实施条例》施行。该条例明确“政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务”。

综上，“政府购买服务”的三大不可或缺的核心要素如下：

其一，适用范围：政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。此处应注意，政府购买服务对象不限于政府自身需要的服务，但均需纳入指导性目录。

其二，购买方式：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等。此处应注意，政府购买服务的方式也包括招标。

其三，资金来源：应在财政预算中统筹安排。此处应注意，“先有预算、后购买服务”的原则没有突破，而是被明确强调。

二、刺破滥用“政府购买服务”的面纱

自2015年初，“政府购买服务”开始逐步呈现脱缰之势。具体表现为依据《政府购买服务管理办法（暂行）》赋予的合规形式，擅开明渠，实修暗道，将“政府购买服务”泛化适用于建设及运营周期较长的基础设施及公共服务领域，而这恰恰正是2014年之前大量适用特许经营，而2014年之后广泛适用PPP的项目所属领域。以“政府购买服务”之面纱，规避“政府与社会资本合作”的繁复流程及管控要求，成为地方政府、金融机构和施工企业一时之选。此事一度引发舆论密切关注，财政部金融司也曾多次发文警示：

《关于在公5171服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）——“避免将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支出责任，规避PPP相关评价论证程序，加剧地方政府财政债务风险隐患”；

《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号）——“财政部门应根据财政承受能力论证结果和PPP项目合同约定，严格管控和执行项目支付责任，不得将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支付责任，规避PPP项目相关评价论证程序”。

但是并未引起市场的足够重视，直至遭遇87号文的当头棒喝。

说的都是同一件事，为什么87号文的威力就如此之大呢？这里面既有大环境的原因（地方债及金融风险防控趋紧，并追责到人），也有一系列前文铺垫（如《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号））。再有，就是87号文一剑穿心，以若干“严禁”、几个“不得”，间接刺破了滥用“政府购买服务”以规避PPP相关评价论证程序的面纱，一度繁华喧嚣的“政府购买服务”市场瞬间跌落谷底。

三、87号文的逻辑问题及其衍生后果

总体而言，87号文与财政部的系列相关文件是一脉相承的，没有跳出前文所述的三大核心要素所构成的整体框架。此文的主要问题在于以下几个方面：

1．政策导向不明确

87号文第二条列举了三个“严禁”和一个“不得”，对“政府购买服务”形成千钧重压，但最后一句却落在了建设工程需要依法规范这句老生常谈之上，其中逻辑实在令人费解。孰不知被禁止的这些“政府购买服务”，其目的根本不在于规避《政府采购法》或《招标投标法》，而在于绕过地方政府发债或PPP模式的监管要求，实现变相举债和融资。它们即便是依法搞了招标或其他竞争性方式，没有预算又该如何？

换言之，为了强调地方政府应合法采购“建设工程”，87号文竟然放过了真正需要管束的对象——将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支付责任，规避PPP项目相关评价论证程序的“政府购买服务”，一记重拳貌似打在了空处。

把逻辑理顺之后，87号文第二条的结论应该是，被禁止借道“政府购买服务”的那些项目或融资，需要通过政府直接投资（如果政府没钱，可以发债）或者PPP（单纯的工程或融资应该除外）来完成。

2．土储前期开发怎么办？

87号文规定严禁将“储备土地前期开发”作为政府购买服务项目。而此前《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）规定：“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发。”两者之间是否存在矛盾？另外，有关土地储备前期开发事宜，《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）提出土储机构应组织开展对储备土地的前期开发，为政府供应“净地”提供有效保障。进行道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，应通过公开招标方式选择工程设计、施工和监理等单位，不得通过下设机构进行工程建设。因此，财综〔2016〕4号的上述规定实际上是对该等公开选择土地前期开发工程承包商的要求之重述。

考虑到政府采购法下采购标的也包括工程，我们不认为前述文件之间存在直接冲突。值得思考的是，如果政府确有预算安排，土储机构被严禁通过政府购买服务（采购方式可以是招标）来完成储备土地前期开发的逻辑是什么？仅仅是因为“服务”不应包含“工程”吗？

还是那个道理，在没有预算安排的情况下，土储机构岂止是不能搞政府购买服务，换啥姿势也不行啊。是不是这样？

3．棚改项目何处去？

《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）是国发文件，一是把棚户区改造纳入政府购买服务，二是规定可以逐年安排预算，这与“政府购买服务”的常规要求明显是不符的。87号文显然注意到了这两点，但是仅将此类项目（及易地扶贫）豁免于预算管理的禁止性规定，不知道具体考虑是什么？莫非是财政部已经默认国发〔2015〕37号文指棚改为服务的逻辑吗？但是无论如何，只要有《政府采购法》《招标投标法》和《预算法》这些上位法在，此处的尴尬总是免不了的。

值得注意的是，在87号文出台之后，地方政府多有误解。其中比较具有代表性的，是认为纯政府付费类的PPP项目从此再不能搞了，有些地方的PPP工作甚至因此陷入停顿。究其原因，一方面应该是因为地方政府对“政府购买服务”的概念并不清楚，且 世说新语：刘世坚解读中国PPP 电子书 下载 mobi epub pdf txt