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编辑推荐

为破解国内城镇化加速期城市体系的房困难题、促进整个住房体系健康持续发展，进而服务于经济社会的协调发展，提供了理论指导和政策启示。

内容简介

本书运用制度分析和政府过程等方法论，从住房包括保障房和商住房的两板块结构出发，就如何构建两房协调的住房新体制进行了跨学科的统分式解读，在此基础上，也阐述了房价回归、高层次人才保障房、国企参与保障房发展和低收入阶层住房权维护等促进两房协调的重要问题。所构建的住房新体制，对促进中国住有所居目标的实现、城市化进程的健康发展，乃至促进社会和谐稳定和经济社会协调发展，具有重要的理论价值和现实意义。

作者简介

南开大学经济学博士，南开大学政治学博士后，台湾中央大学访问教授；南昌大学教授，学术型研究生导师。《中国房地产》杂志编委，《管理世界》、《经济社会体制比较》等著名刊物审稿专家。有影响力的住房改革、体制改革与城镇化问题专家。

目录

第一章绪论1

第一节问题提出的背景1

第二节研究的基本架构12

第三节本书的创新之处14


第二章建立契合国情的保障房新体制16

第一节保障房体制相关概念的重新界定16

第二节保障房体制研究的回顾21

第三节现有保障房体制的弊端30

第四节建立保障房新体制34


第三章构建高效率的商品房新体制42

第一节商品房生产方面的突出问题与原因分析42

第二节商品房交易方面的突出问题及原因47

第三节商品房消费方面的突出问题与原因分析47

第四节商品房新体制构建49


第四章建立“两房协调”的住房新体制56

第一节问题的缘起与解读结构56

第二节住房体制核心概念框架的构建59

第三节“一次房改”历程回顾63

第四节“二次房改前期”新住房体制的探索与推进69

第五节“二次房改中后期”的改革目标与原则75




第五章高层次人才保障房促进“两房协调”83

第一节高层次人才居住困难及其危害83

第二节高层次人才保障房的含义与研究现状87

第三节高层次人才保障房的体制构建94


第六章房价合理回归促进“两房协调”99

第一节住房价格回归合理水平的内涵与意义100

第二节住房价格回归合理水平的目标分析105

第三节住房价格回归调控的既有政策分析108

第四节基于行为主体利益协调的政策框架110


第七章国企参与保障房发展促进“两房协调”118

第一节问题的缘起与解读进路118

第二节国企参与保障房发展的基本概念框架120

第三节国企参与保障房发展的义理性问题127

第四节国企参与保障房发展的现状135

第五节结论与政策建议139


第八章低收入公民住房权维护促进“两房协调”143

第一节公租房和公民住房权143

第二节2011年公租房的建设概况145

第三节低收入公民住房权得到保障的直接体现153

第四节公租房保障住房权方面的不足与展望156


第九章关于“两房协调”的研究结论160


附录一国务院颁发的相关房改文件166


附录二国务院办公厅和国家部委关于房改的相关政策186


附录三与房改相关的法律200

参考文献222

后记230

精彩书摘

　　第三章构建高效率的商品房新体制

　　谈到当前住房体制改革问题时，不少人往往只看到保障房体制这一板块。实际上，商品房过度扭曲膨胀式的发展，也凸显了加快其体制改革的紧迫性和必要性。商品房体制不但是住房体制的重要板块，也是市场经济体制的一个活跃组分。在全面推进改革开放和社会主义市场经济体制基本完善的现阶段，完善商品房体制，关系到商品房能否发挥国民经济消费点和增长点的“两点效应”，对实现扩内需、保增长、调结构的战略意图，从而扭转宏观经济低迷放缓的趋向尤为关键。而且，从住房两板块结构来看，商品房体制只有与保障房新体制协同改革，才能共同促进“两房协调”的住房新体制的形成。

　　本章试从商品房的生产(或建设)、流通(或配置)和消费(或购买使用)过程的视角，对商品房发展中存在的突出问题进行排查，深挖那些引发问题的原因，以有效地革除旧体制弊端，建立促其平稳较快发展的新制度体系；从体制的结构来看，制度构建也需同时从机构和无形制度的维度展开分析。

　　第一节商品房生产方面的突出问题与原因分析〖*4/5〗一、高房价和商品房过度供给等问题突出就商品房建筑自身而言，一段时期以来，不但累积了庞大的库存量，而且套型过于偏大的商品房数量占比大，即便在经适房领域，情况也是如此。另外，商品房价格持续奇高，远远超出绝大部分中等收入群体的消费能力；还存在高层甚至超高层商品房楼盘占比大，高层楼宇之间间距小，甚至存在数量可观的“握手型高楼”住区(参见图3��1)的不良现象。这就必然形成巨量的商品房长期空置，及庞大的中偏低和中中收入群体难以有效改善居住条件，甚至望房兴叹、望房心痛的多难格局。这也就是较长一段时期以来，住房领域长存难治的高房价和商品房扭曲性过度供给(下简称“过度供给”)的弊端。

　　图3��1某城市的“握手型高楼”

　　就商品房建筑本身来说，相当一些商品房还存在质量隐患，建筑材料和部品达不到合同规定的质量指标，甚至产生有毒的放射物，危害居者的身体健康；此外，也存在部分豪华商品性别墅占地面积过大的现象。

　　就商品房的环境而言，相当比例的商品房周边缺少必要的绿化区，或紧邻喧解读中国房改——建立“两房协调”的住房新体制第三章构建高效率的商品房新体制嚣的道路而使居民终日受到噪声的干扰，偌大的社区乃至更大的城市行政区域，似乎放不下一张宁静安谧的床位。也存在部分商品房周围的生活配套设施较差，如公共交通不便利带来工作生活的不便，但这不是主要矛盾。

　　在商品房生产领域的一系列问题中，价格奇高与过度供给尤为突出。这里面既有商品房开发商的原因，也与有关部门的监管不力相关。不过，地方政府对土地财政模式的片面依赖、城市土地制度国有模式和房产税制度不完善，则是引发问题的更深层次的原因。下面，着重从土地财政、城市土地制度和房产税制度层面，剖析问题滋生的原因。

　　二、高房价和商品房过度供给的原因：土地财政模式

　　相当一些观点片面地强调城市化人口迁移是引发高房价的主要原因。实际上，高房价形成且持续飙升的主要推手是地方政府的土地财政模式。

　　不错，相当数量的农民工入城，确实形成了对现有商住房的更大需求。但是，从供给层面来看，年复一年的商住房开发，使原有的存量房和住房供给规模越来越大；在需求层面，近年来城市病的滋生蔓延引发部分市民流动到乡村，大部分农民工也在学到技术、积累创业资金后返回乡村。这就是说，商住房供给量增加程度是大于需求水平增加度的，那么，怎么还会出现商住房价格持续飙升的现象呢？

　　细加分析，显然是城市化迁移人口之外的其他要因，主导性地推动商住房价格持续飙升。这个要因之一，便是地方政府扭曲型的土地财政模式。

　　(一)土地财政模式的内涵与国内外比较〖*2〗1�蓖恋夭普�模式的内涵、机理这里的土地财政模式是有中国式特定含义的，是指在当前的城市土地制度国有模式下，地方政府运用公共权力，片面依赖一次性的土地出让金的扭曲型财政增长模式，从而对土地可持续发展、住房健康发展乃至经济社会协调发展带来严重的负效应。

　　土地财政持续演绎的内在机理：城市土地国有制下巨大的利益诱惑，使得地方政府把集体所有或其他用途的土地整合后，进行招拍挂，主观上千方百计抬高土地售价。土地出让金是土地财政收入的主要表现形态，一次性获得相当于几十年土地出租费的出让金，使得后届地方政府领导缺少可持续资金，只好继续粗放型地开发土地，从而演绎土地开发失序、土地管理混乱的扭曲性循环模式。

　　一个不争的事实是，在很多地方，国内地方政府靠一次性出让土地获取大量的土地出让金，累积的第二财政早已超过第一财政。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，一些地方土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而净收入占政府预算外收入的60%以上。另据国土部总体监测数据，全国土地出让总收入逐年高涨，2006年为7000亿元左右，2007年受到楼市过热影响，当年土地出让收入高达13000亿元许子枋:《中央或将触动地方土地财政神经》，《钱江晚报》,2009年10月15日；刘展超:《2016年：全国土地收入超3��7万亿》，《第一财经时报》，2017年1月25日。；近来，在供给侧结构性改革的背景下，土地财政过度膨胀的势头受到一定的遏制，但是其总量仍很庞大，2016年，全国土地出让总收入已超过3��7万亿元。可以毫不夸张地说，相当一些地方政府财政收入之命脉在于土地出让收入。

　　2�蓖恋夭普�模式的国内外比较

　　国内外土地财政模式的共性：一是，两者都属于预算外收入或第二财政的范畴，都通过出让土地使用权乃至所有权，获得财政收入；二是，世界上很多国家的政府，其财力都依靠土地财政，无论是欧美市场发达国家，还是亚洲新兴工业国，以及中国香港、中国台湾，土地收入在其财政收入中均占有相当的比例。

　　国内外土地财政模式的差别，则主要体现在土地出让收入的方式上：体制成熟的国家，土地管理和一般性经营是分开的，政府主要通过对土地依法征收物业税或房产税的方式增加财政收入，直接的土地经营交由专业性公司去运行，这样既保证政府有相对稳定的财源，也没有干预土地微观经营活动，实现了经济效率和社会公平的统一，因而不存在国内土地财政模式的诸多弊端；而自土地使用权市场化改革后，国内地方政府直接从事土地经营，在土地所有权的国有制条件下，往往凭借公共权力和专政机关力量强行征地拆迁，低价收购他人的土地使用权后以高价出售，以此牟取暴利，造成民怨沸腾；体制成熟的国家是按照权威的法律进行土地管理和交易，而目前国内土地的出让交易缺少正式的法律支持。

　　国内外土地财政模式的差别，也体现在土地收入的支出方面：体制成熟国家将出让土地的收入合法地用在公共项目上，国内则大多继续用在土地直接经营获利方面；国内的土地出让金往往是以一次性收取几十年的土地租金为主导方式，获取的收入常常在本届地方政府耗尽，而其他国家和地区则要求土地出让资金可持续使用，如中国香港规定本届政府只使用出让金的一半，另一半留给未来界别的政府使用。

　　(二)土地财政模式的危害与体制弊端

　　当前的土地财政增长方式扭曲，刺激了地方政府的卖地冲动，促其蜕变为土地经营商，对住房乃至经济社会协调发展造成一系列负面效果土地财政影响经济社会协调发展的负效应表现在：其一，本届地方政府一次性获得相当于几十年土地出租费的出让金，乐于寅吃卯粮、竭泽而渔，使后届地方政府缺少可持续资金，只好继续粗放型地开发土地，演绎土地开发失序和土地管理混乱的模式，土地资源难以可持续地实现代际协调；其二，地方政府靠出让金，直接参与土地微观经营，角色错位，扰乱了经济秩序。“土地寻租”活动愈演愈烈，公款化为个人“灰色收入”的现象屡见不鲜，公众反应强烈。其三，目前政府土地财政收入占GDP比重过高，恶化了国民收入格局，土地收入也大多投向城市部门，致使城乡差距难以缩小。其四，土地财政模式影响产业结构升级和经济增长方式转型，从而间接地影响保障房等公共事业发展。地方政府的土地出让收入大量投向“楼、堂、馆、所”和“政绩工程”，各地盲目地攀比基础设施规模，导致一些大而无当的车站廊柱高耸入云，一些旅客流量很小的空港过度规模化，而保障房、科技专家薪酬、公共医疗等急需财政投入的项目却资金紧缺，老百姓深恶痛绝。。就其对住房领域的影响而言，负效应体现在：其一，以土地出让金而不是合法的税收方式生财，必然激励地方政府炒地皮，推高地价、催生地王，相应地持续抬高房价，造成房困愈加严重和金融不稳定。由于房地产税费最终会转化为商品房成本，由购房者买单，所以，房地产税费过高，也在一定程度上助推了房价的飙升。其二，土地财政使地方政府的收入过分依赖房地产开发商，从而使部分地方政府在施政过程中，容易蜕变为房地产商利益的代言人。在国内，由于农村集体土地不能用来开发房地产，现有的城市住房开发商其实处于天然垄断地位，这使其大肆抬高房价，广大中低收入市民的住房问题则因此而加剧。其三，高地价抬高了商住房企业的经营成本，影响商住房企业的竞争力和品牌化发展，也迫使其相应地抬高商住房价格，从而背上高房价主推手的黑锅。

　　总的来看，在中国工业化、城市化的进程中，土地财政曾经发挥过积极作用。但是目前的弊端已非常突出，成为商住房可持续发展的障碍。

　　滋生土地财政模式的体制原因之一是城市土地制度的缺陷。从前文对地方政府土地财政模式的阐述，不难看出，正是由于城市土地国有制，使得地方政府更容易利用权力充当土地经营商，推动地价扭曲性飙升，进而推动房价飙升，导致商住房不但过量开发，也引起大量的中中收入阶层甚至部分中偏高收入阶层居住水平不足。这个机理是明晰的，如何改革现有的城市土地制度，后文将加以阐述。

　　三、高房价和商品房过度供给的原因：房产税制度缺陷

　　现有的房产税制度不合理，也是推高地价、房价的要因。要揭示房产税的弊端，交代房产税的含义是必要的。

　　正如前文所述，房地产的外延大于住房地产，即大于房产，因而房地产税收的外延也相应地比房产税的范围要宽泛。

　　何谓房产税？一般认为，是对保有环节的房屋财产为课税对象，按照保有环节房屋的计税余值或房屋的租金收入，向产权所有人征收的一种财产税。就房产税的征收地域而言，目前房产税的征收范围限于城市、建制镇和工矿区，就房产税的征收群体而言，不包括农村房产产权人，不包括军队、公共管理机构的自用房产和居民自用的非营业性房产。

　　现有的房产税制度缺陷衍生负效应的表现：早期，对居民自用的非营业性房产免征房产税，意在促进其住房消费水平的提高，维护居民基本的生存发展条件，随着住房私产权化的普遍，住房的投资功能导致一些居民拥有多套住房，但市场供需信息不对称，导致多余的住房既未自用，也未作他用，目前对这些空置的住房不征税，既减少了政府财政收入，也浪费了住房资源；房产税征收不足，导致贫富差距更明显；分税制改革后地方政府要保持必要的财力履行公共责任，需要借助房产税，但征税需要法律支持，而国内房产税法发展不足从目前来看，我国税收方面的法律只有企业所得税法、个人所得税法、车船税法，其他税种多为国务院的行政法规。重庆和上海针对个人房产开征房产税是根据国务院第136次会议精神，属于征收试点，要在全国范围内开征房产税，需要制定行政法规和加强专门的房产税立法工作。，这是引发地方政府被动地依赖土地财政的原因之一；交易环节房产税过高，而持有环节的房产税征收不足，这是加重投机性住房存量持续膨胀的要因之一，也是加重住房交易成本从而抑制住房资源合理配置的要因之一。

　　在体制成熟的国家，地方政府土地财政收入的支柱是房产税而不是一次性的土地出让金。如美国房产税占其地方财政的比例高到50％～80%，加拿大为85%，日本的相关数值则达到32%，因而这些国家的地方政府都能依法征收房产税而保有履行公共服务职能的财源。而国内在房产税制度方面的缺陷，使地方政府难以发挥房产税的地方财政收入支柱功能，助长了地方政府对土地财政模式的依赖，从而带来一系列负效应，尤其引发商住房空置、房价奇高等问题。

　　针对问题产生的原因，需要对症下药，通过分类别的制度设计，为克服商住房生产中的弊端开辟道路，给中高收入群体供给质量优良、环境舒适的商品房。

　　第二节商品房交易方面的突出问题及原因〖*4/5〗一、商品房交易方面的突出问题相当一段时期以来，在签订商品房买卖合同时，购房者大多只能通过图纸获得住房套型、公摊面积、建材、立面造型和周边环境的信息，而在住房竣工交付后，经常存在住房开发商擅自降低套型面积、偷工减料等不健康的经营行为。这就导致实物交付房与图纸上的住房差别大，质量不过硬问题也非常凸显，进而引发诸多本来不应该有的法律纠纷。

　　另外，在一些住房竣工前，开发商就逃之夭夭的情况也在一些大城市不断出现，致使已预交购房款的消费者遭受很大的经济损失，个别靠三代积蓄而交款买房的居民甚至悲痛欲绝。在与住房消费者签订购房合同后，一些资金短缺的非住房类企业也进入房地产界，玩“空手套白狼”的商品房经营游戏。当然，即使是一些资金实力比较雄厚的商品房企业，也偏好用较少资金磁吸大量的预售房付款，演绎高财务杠杆式的住房开发模式。这都严重扰乱金融经济秩序，也矮化了商住房企业在公众中的形象。

　　二、引发问题的主要原因

　　显然，引发上述突出问题的主要原因在于预售房交易的制度安排。预售房交易模式的初衷是考虑到住房开发资金投入大，住房从施工到竣工也要经历较长一段时间，因而，为保证住房能及时售出，减少不必要的积压，引入了预售房的交易模式，该模式在发达国家运转顺畅，然而在国内却问题丛生。如何破解这个棘手的问题？需要结合国情加以分析，然后采取有效的对策，后文将对此加以探讨和破解。

　　第三节商品房消费方面的突出问题与原因分析〖*4/5〗一、商品房消费方面的三个突出问题〖*2〗1�蓖痘�性消费有所泛滥一大批自住条件已经不错的居民，将本来用于教育、文化、旅游等方面的资金归结起来购买投资房，也有一些经济实力不佳的居民，不惜淘干几代人的家底，筹足首付款购房后并不住在所购的住房内，甘愿充当房奴，租房而炒买炒卖，共同掀起为卖而买式的炒房潮。这种住房领域的过度投机性消费模式，充当了商住房过度生产、供给的帮手，从而成为高房价和激励土地财政持续演绎的一个帮手，也就在另一个层面恶化了中低收入者正常的住房消费环境。

　　2�鄙莩扌韵�费

　　对套型和面积的追求越来越奢侈。三口之家，动辄购买160平万米以上的超大套房，甚至住在占地面积空旷的庄园式别墅内。的确，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要是社会主义经济建设的重要任务，但是，新时期全球资源能源的短缺、生态危机和气候危机都对各国居民的消费提出了约束，即低碳消费、绿色生活。反之，过度地占有超大面积的住房，等于过度地使用建材资源、能源，这都会使现有的资源储备、能源储备和生态环境不堪重负。

　　3�毕�费不足方面

　　当然，也还存在被动型的贫困式消费，其突出的表现就是一些居民住在楼宇间距小的“握手型高楼”(图3��1)中，或住在公共交通不便利的偏远地段，从而导致住房消费的不足。

　　二、引发问题的体制原因

　　投机性住房消费之所以泛滥，表面上的动因在于房价永升、“楼市博傻”的认识，但根源还在于体制原因，这个体制仍然是土地制度、房产税制度所演绎的土地财政体制模式。

　　如前文所述，正是因为城市土地制度国有和当前缺陷较大的房产税制度，催生地方政府土地财政增长模式。在这种扭曲的模式下，地方政府自然就偏好高地价高房价，以求增加预算外的财政收入；商住房开发商则在高地价的迫使下客观上也偏好高房价，从而片面地追逐尽可能多的利润回报。这两股合力制造了房价永升的“繁荣景象”，使得“楼市博傻”的偏误理念普遍弥漫在居民头脑中，推动财力充裕的居民和财力不充裕的居民一起义无反顾地跳入炒买炒卖住房的浪潮中。

　　奢侈性住房消费之所以没有得到遏制，也与土地财政模式紧密相关。一个基本的逻辑是，土地财政体制模式下，居民住房消费量大，地方政府在该领域的税收收入就越多，所以，部分地方政府可能明知过度消费住房对资源能源环境形成过度透支，但在追求更多的财政收入动机的驱使下，就没有兴趣从低碳消费、绿色生活的理念方面引导居民，并制定合适的制度安排。至于商住房企业，由于利润最大化是其经营的最根本动力，自然偏好供给超大套的住房，对供给中低价位、中小套型的普通住房不感兴趣，更谈不上承担引导居民适度消费住房的责任了。不过，就引导居民适度消费住房的责任而言，公共机构确实应承担主导责任，而不应把“板子”更多地打在商业性企业的身上。

　　被动型的贫困式消费的根源仍在于体制。在 解读中国房改 建立“两房协调”的住房新体制 电子书 下载 mobi epub pdf txt