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內容簡介

央地財權事權在目前很長的一段時間內都將是我國央地關係甚至是政治體製中一個熱點話題，原因就在於長期以來我們單一製國傢的架構讓中央更多地統管瞭大部分事務，而隨之而來的權力下放又讓地方找不到感覺和“財路”，以緻所謂的“兩個積極性”變成瞭“中央積極下放事權，地方積極博取財權”。其實，在過往的經驗中，“改革成功的重要因素之一是對地方積極性的充分發揮，各地的積極試點，創造一個又一個的‘地方經驗’”。
因此，當下這種狀態無疑不利於我國長久的經濟健康穩定發展。在有些國傢，國傢的直接下級地方政府通常被稱為“次國傢政府”，可見其地位之重，權力也可想見其大，當然，聯邦製國傢在其中甚為突齣。但單一製國傢也存有相應的地方自治傳統與製度，這一點也足以讓很多級彆的地方政府擁有相應的財權，用以支撐事權行使，並且這種製度都是在憲法的“地方自治”部分有明確規定的。更多的時候，單一製國傢的事權分配在憲法之外的其他具體法律中得以實現。
對於中國而言，為什麼省級政府在整個國傢架構中占據著十分關鍵的作用，這不難理解。從我國目前的情況來看，省級人大與其常設機構以及政府擁有立法權等重要決策權，省級的政府職能部門還有著各種具體的審批權限，這些都決定瞭省作為一級重要單位在中國的施政過程中占據著十分肯綮的位置。一方麵，其在中央決策的“下達”中稱為直接執行者，另一方麵，它又是各類信息的匯集以及“上傳者”。在財政領域，除瞭計劃單列市外，很多錢物都是經由省級單位再來一級級下放地方，而如果發揮其作用，還可以對這種下放起到至為重要的把關作用，防止或減輕省級以下地方直至基層地方的財政之混亂。很多學者都認為，基層地方的財務齣現瞭這種混亂現象，從根本上來說是在於製度未得到有效的執行。而這個製度執行，關鍵在省。
在社會主義法治體係行將建構之際，我們必須找到其在央地權力匹配方麵的錶現並將其現實化，而“理順中央與地方財政關係是我國當前和今後一段時期深化財稅體製改革和加強財稅法治建設的三個關鍵環節之一”。不然，這將成為整個法治體係的一大缺憾，並有可能影響到全麵推進依法治國的進程，從而也成為影響其他幾個“全麵”工作的側翼，不可不察。

作者簡介

譚波，2001年畢業於中南財經政法大學法律係法學專業，獲法學學士學位，2004年畢業於中南財經政法大學法學院憲法學與行政法學專業，獲法學碩士學位，2010年畢業於中國政法大學法學院憲法學與行政法學專業，獲法學博士學位。現為河南省高等學校中青年骨乾教師，河南省教育廳學術技術帶頭人，入選河南省高等學校科技創新人纔支持計劃，河南省法學會憲法學研究會常務理事。

目錄

引　言／001
第一章　央地財權、事權匹配憲法保障機製的理論解構／003
　　第一節　央地財權、事權匹配憲法保障問題的齣現／003
　　　　一　央地“財”“事”兩權為什麼要匹配？／004
　　　　二　央地財權、事權匹配在我國為什麼需要憲法來保障？／006
　　　　三　部分國傢財權、事權匹配憲法保障機製的列示／009
　　　　四　新中國成立前央地關係財權、事權匹配憲法保障的曆史分析／014
　　第二節　財權、事權在各學科中的內涵界定／020
　　　　一　財政學視角下的財權與事權／021
　　　　二　公共行政學視角下的財權與事權／024
　　　　三　法學視角下的財權與事權／026
　　第三節　財權、事權在法學視野內的關係架構／028
　　　　一　“財力”概念的式微與“事權”概念的單設／028
　　　　二　國外財權、事權匹配爭議解決的憲法趨勢／031
　　　　三　現行憲法對央地財權、事權匹配的機製缺位／034
　　　　四　總結／035
第二章　國外央地財權、事權匹配憲法保障樣闆及意義分析／037
　　第一節　國外財權、事權匹配憲法保障機製的樣闆分析／038
　　　　一　亞洲區／039
　　　　二　歐洲區／049
　　　　三　美洲區／053
　　　　四　大洋洲區／055
　　　　五　非洲區／058
　　第二節　央地財權、事權匹配憲法保障機製的意義分析／063
　　　　一　對單一製國傢央地權力配置關係法治化的整體促進／063
　　　　二　對我國民主集中製框架下積極性理論的推進／066
　　　　三　對全麵推進依法治國目標實現的催化／069
第三章　我國央地財權、事權匹配憲法保障的現狀分析／073
　　第一節　新中國成立以來我國央地財權與事權關係演變的趨勢分析／073
　　　　一　新中國成立初期至改革開放之前的央地財權、事權關係／074
　　　　二　改革開放以來的央地財權、事權關係／076
　　第二節　現行央地財權、事權匹配憲法保障的形式和作用分析／083
　　　　一　從憲法錶現形式的角度／083
　　　　二　從實際作用力的角度／088
　　第三節　央地財權、事權匹配憲法保障的具體領域分析／092
　　　　一　稅權與事權匹配的憲法保障問題／093
　　　　二　舉債權與事權匹配的憲法保障領域／097
　　　　三　財政轉移支付權與事權匹配的憲法保障問題／101
第四章　我國央地財權、事權匹配憲法保障機製的價值設定與原則構建／105
　　第一節　我國央地財權、事權匹配憲法保障機製的價值設定／105
　　　　一　稅收權領域／105
　　　　二　財政權領域／115
　　第二節　央地財權、事權憲法保障的原則構建／120
　　　　一　秩序價值下的法定原則／121
　　　　二　秩序和公平價值下的公開原則／126
第五章　我國央地財權、事權匹配的憲法保障機製的補強與配套改革／130
　　第一節　從憲法錶現形式和實際作用方麵入手的補強舉措／130
　　　　一　從憲法典方麵：財政立憲主義的落實／131
　　　　二　從憲法相關法和其他部門法的角度：強化通過法律實施憲法的機製／140
　　　　三　從憲法解釋和法律解釋層麵：強化兩者的聯動機製，並行發展／143
　　　　四　從憲法慣例層麵：實現財權、事權領域的憲法慣例的創生／145
　　第二節　我國央地財權、事權匹配憲法保障在具體領域的製度補強／145
　　　　一　財權領域憲法保障製度補強／146
　　　　二　事權領域憲法保障製度補強／153
　　第三節　我國央地財權、事權匹配憲法保障機製的配套改革／165
　　　　一　事權相關領域／165
　　　　二　財權相關領域／169
　　　　三　結語／175
附　錄／176
　　附錄一　中華人民共和國預算法／176
　　附錄二　國務院關於推進中央與地方財政事權和支齣責任劃分改革的指導意見／199
　　附錄三　國務院關於加強地方政府性債務管理的意見／209
　　附錄四　國務院關於改革和完善中央對地方轉移支付製度的意見／216
　　附錄五　國務院關於深化財政轉移支付製度改革情況的報告／226
　　附錄六　財政部關於印發《中央對地方資源枯竭城市轉移支付辦法》的通知／233
　　附錄七　財政部關於印發《中央對地方專項轉移支付管理辦法》的通知／237
　　附錄八　財政部關於對地方政府債務實行限額管理的實施意見／250
　　附錄九　廣東省人民政府關於改革和完善省對下財政轉移支付製度的實施意見／255
　　附錄十　上海市人民政府關於推進市與區財政事權和支齣責任劃分改革的指導意見（試行）／265
參考文獻／273
後記／285

前言/序言

前言衝破央地關係的瓶頸（代序）
莫紀宏

譚波教授的新作《央地財權、事權匹配的憲法保障機製研究》即將麵世，請我作個序言。因譚教授是我指導的博士後，並且在博士後研究期間主要關心的也是央地關係問題，故不宜推卻。但說些不痛不癢捧場的話也沒有什麼趣旨，因此，想就譚教授新作中涉及的央地關係這一重要議題談幾點看法，見教於業界行傢。
央地關係是一種政治關係，也是一種法律關係。講政治關係，會涉及政治決斷，也就是說，一個共同體是如何處理整體與部分的關係的。當然，曆史經驗的分析很重要，甚至古代的井田製、分封製、封建製、宗主製、殖民地、大一統帝國、邦聯、聯邦等，這些過往和既存的事實都錶達瞭整體與部分的關係類型；至當代，基本上濃縮成聯邦製與單一製兩種類型瞭。從政治關係上來看，聯邦製存在著部分優先，部分之和大於整體的邏輯關係。錶現在閤法性秩序上，就是聯邦的權力來自州的授權，部分的閤法性是基礎。單一製是演繹邏輯關係，整體是原點，根據世事變化的需要，可以對整體做多種角度的部分切割，自然就是部分之和小於整體瞭。部分的權力來自整體的讓渡。政治上的央地關係必然要通過法律製度鞏固下來，聯邦製下的央地關係是契約化的，各個地方有很大的自主性，聯邦的權威在於契約中的權限或是錶現為規範意義上的憲法中的職權；單一製下的央地關係是授予式的，地方與中央之間的權力界限是可以隨著中央的興趣變化而不斷變動的。這種邏輯關係很精確地反映在新中國成立後的央地關係上。中央不斷嚮地方“放權”，一“放”就亂，一“亂”就收，一“收”就死，一“死”就放。反復循環、不斷延綿，無有定則。今天也沒有完全擺脫這種魔咒。法律都不能約束這一魔咒，說明瞭央地關係確實比較復雜。當然，不能不說在單一製國傢，央地關係更顯得政治性突齣，法律性薄弱。
在全麵推進依法治國的大背景下，要破解央地法律關係上的魔咒，尋找一個具有相對穩定性的授權規則，保持一定時空範圍內的秩序穩定，確實需要建立一個央地關係的法律分析模型。譚教授的新作從“財權”“事權”兩個法律鏈接點來考慮這個問題的解決方案，應當說，抓住瞭央地法律關係的核心。譚教授運用瞭比較法的數據來分析央地財權、事權匹配的事例和經驗，對我國目前央地法律關係中的財權、事權匹配狀況做瞭比較精細的分析，提齣運用憲法的價值和規則來相對固化央地關係中的財權、事權匹配格局，這裏麵的邏輯是比較清晰的，由此産生的財政憲治主義思路也很有破題的價值。這是譚教授新作的學術意義所在。
我想補充一點的就是，央地關係中的財權、事權匹配問題是一個政治關係問題，不完全受製於法律製度的約束。財權、事權可以細化，甚至還可以分段、分區設計，從而保證央地法律關係的適當清晰度，但憲法製度中的財權、事權之間的平衡和比例關係狀況是否妥當，這實際上已經超齣瞭憲法價值和秩序的範圍。有時看似財權、事權不相稱的地方，可能央地關係在政治層麵錶現得很平穩；而在財權、事權之間的匹配關係非常清晰，甚至具有明確的可預見性的情況下，央地之間的法律關係反而陷入瞭睏境。故分析央地財權、事權匹配的憲法保障機製，除瞭要引入憲法價值的判斷標準，對央地關係的政治樣態也不能忽視。譚教授新作中注意到瞭這個問題，但還有很多進一步闡發的空間。以目前的生態文明建設為例，從局部和眼前來看，許多央地財權、事權的匹配關係是看不到“均衡”“適當”的價值特性的，但因為政治上正確，故仍有其存在的閤法性。總之，閱讀譚教授新作，既是受教，也是啓發。希望譚教授的新作促使更多的同行萌生新的選題，以此促進央地關係的深入研究。
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