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内容简介

　　中央提出，到2020年基本建成法治政府。围绕这一目标，地方政府近年来开展了丰富多彩的探索和实践。
　　《行政法治与政府自身改革的耦合性发展：从法治政府建设的地方实践展开》以中央有关依法治国、法治政府建设的顶层设计为准据，从浙江的实践个案出发，揭示近年来法治政府建设地方实践的一个重要逻辑：政府自身改革（政府职能转变）与依法行政的融合式并行发展。基于这一逻辑，就法治政府地方实践的展开路径进行学理思考和论证，对权力清单、行政审批制度改革、综合执法、红头文件管理、行政程序立法、法治政府评估等议题逐一探讨。在对地方实践进行理论观察和探讨的基础上，提出加快法治政府建设的方向和学理建议。

作者简介

　　唐明良，1980年生，浙江桐乡人。浙江省社会科学院副研究员、法学博士，兼任浙江省法学会法治评估研究会常务副会长、浙江省政府行政规范性文件合法性审查专家、省政府行政复议咨询专家等，又系浙江省新世纪151人才工程第二层次培养人员和浙江省首批“之江青年社科学者”。近年来，主要关注和研究地方法治和法洽政府建设，完成的研究成果获浙江省人民政府哲学社会科学优秀成果一等奖、二等奖，浙江省青年社科优秀成果一等奖等多项学术奖励；出版《环评行政程序的法理与技术》、《行政法基础理论改革的基本图谱》等多部学术专著和合著，发表论文数十篇，承担省部级以上项目多项。

目录

前言：“耦合结构”及新行政法的一种“耦合剂”

第一章 行政法治与政府自身改革的耦合
一、以“放管服”为核心的中国政府自身改革
二、行政法治与政府自身改革的耦合：观念-目的
三、耦合共生结构下法治政府建设的基本特征及其理论意义
四、“治理改革”驱动模式可能存在的问题
五、重寻法治政府建设的二维结构：本章小结

第二章 权力清单制度：政府瘦身与职权法定
一、权力清单的发生简史及双重制度逻辑
二、“职权法定”理念的具象化表达：对权力清单改革双重逻辑的统合
三、清权：行政权的全面扫描和行政行为类型化
四、减权：政府职能转变和“瘦身”的法治化
五、制权：权力运行流程图和程序法制

第三章 行政审批程序改革：效能提升与程序理性
一、问题的提出
二、改革背景：建设项目审批程序法制中的主要问题
三、改革实践：地方样本及其程序法理维度的类型化
四、实践样本的缺陷：正当性和程序理性之问
五、以“法治化”促改革的可能出路

第四章 行政审批标准化：顾客导向与裁量控制
一、行政审批标准化建设的基本内容及其意义
二、问题：行政审批标准化深度发展面临的体制机制障碍
三、对策：深化行政审批标准化改革的理性思考
四、标准化与“最多跑一次”改革

第五章 综合执法改革：整体政府与严格执法（上）
一、问题意识：两种叙事体系下的“一综各表”
二、制度文本的解读
三、实践的多重展开
四、变迁背后的政经背景
五、余论：综合行政执法体制改革成长的基础性条件

第六章 综合执法改革：整体政府与严格执法（下）
一、综合行政执法改革的基本情况：以浙江省嘉兴市为例
二、综合执法改革实践中存在的突出问题
三、综合执法改革纵深发展的学理建议

第七章 法治政府建设第三方评估：耦合之下的绩效评价
一、理论之维：法治政府指标体系构建中的五对关系及其呈现
二、实践之维：以浙江省的法治政府建设第三方评估为例
三、操作之维：以制度质量的测评技术为例

致谢

精彩书摘

　　《行政法治与政府自身改革的耦合性发展：从法治政府建设的地方实践展开》：
　　“法无授权不可为”的职权法定规则，是公法上具有基础性意义的一条顶级规范，也是我们国家在推进法治政府建设中被置于“统领”依法行政地位的重要原则。在理论上，各种行政法学教科书和著作几乎都将“职权法定”或者“合法行政”（行政合法性）作为行政法首要原则；在实践中，各种有关法治政府建设的纲领性文件都将职权法定、法无授权不可为作为依法行政的“当头炮”。2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》强调“行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权。”《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在“加快推进法治政府”部分开宗明义：“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化……行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为……行政机关不得法外设定权力”。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》则更加鲜明地发出“动员令”：“政府工作人员特别是领导干部想问题、作决策、办事情必须守法律、重程序、受监督，牢记职权法定，切实保护人民权益。”
　　反复强调，在凸显职权法定规则的重要性之同时，还有一层“话外音”：现实中“职权法定”原则之实施仍不理想，特别是《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》提出“政府工作人员特别是领导干部想问题、作决策、办事情要牢记职权法定”更是具有“针砭时弊”的意蕴，表明“职权法定”在很多时候还没有成为政府工作人员特别是领导干部的日常思维习惯和工作理念。“职权法定”理念的养成，无法一蹴而就或者从天而降，需要通过执法实践、宣传教育、责任倒逼等一系列载体和过程去成就，而权力清单，恰恰是这多种载体中的一种，是通过系统、全方位制定权力清单，实施清权、减权、制权的全过程，让经历这个过程的人们被植入一种“清单之外无权力”“法定之外不设权”的观念。从这个角度而言，笔者认为，权力清单的制定就是职权法定理念的具象化、仪式化实施过程，这种具象化、仪式化的具体节点包括但不限于以下要点：
　　一是对法定权力的复制和梳理让权与法对应起来。由于权力清单首先是“晒权”，是对法定权力的一种集中式、具象化“再现”，因此，通过权力清单，我们更加明确了行政权力是否由法律赋予以及赋予了多少。同时权力清单一旦编制出来必然要向社会广泛公布，这样也使社会和公众知晓权力清单的法律源头，也促进行政权力行使过程中的规范性。换言之，无论是权力清单的制定过程，还是作为制定的结果，其都将法律依据和行政权力一一对应，增强了“权从法出”“权由法定”的具象化观念。
　　二是对行政权力的合法性审查增强法治观念。编制权力清单，一方面是对法定依据按图索骥予以固化和再现，另一方面也是对权力“法源”的审查、过滤和清理。特别是对于由“红头文件”设定或者规定的行政权力，需要逐项审查其是否超越或者违反上位法的规定，有无增加公民、法人或者其他组织的义务或者减损其权利。这一“合法性审查”过程，有助于训练职权“法”定的意识。
　　三是通过对“清单之外无权力”的追求，实际上树立“法律之外无权力”的观念。有观点对“清单之外无权力”的提法多有指摘，认为权力清单制度奉行了“行政权力进清单，清单之外无权力”原则，在一定程度上“驱逐”了法律，以权力清单作为行政权力的法律依据，权力清单获得了规范性法律文件的属性。这无疑是一种误解。权力清单本身并不创制“法”，也不是一项立法活动，而是对法定权力的具象化、清单式再现和系统性公开。正是由于权力清单的这种属性，“清单之外无权力”实际上表达的并不是这样一层意思：权力清单的制定者自行创设权力，在其创设的权力范围之外再无其他行政权。其真正的本质是，清单是对法定权力全方位、一网打尽式的再现、公开和集成。因此，从应然的角度而言，一份完整的权力清单对于行政权而言应当是排他的。当然，从实证的角度，大部分权力清单往往做不到真正的“一网打尽”，这既有技术上的原因，亦或有策略上的考量，比如，有些地方，为了把权力清单上的行政权力数量减下来，特意将本行政区域内几年内未发生的权力事项作为“非常用权力”封存起来，不作为权力清单的内容，被戏称为“僵尸权力”。这样的处理，背离了权力清单的本质属性，自然也做不到“清单之外无权力”。但，这是应然和实然的关系问题，不能由此从法理上否认权力清单作为职权法定理念具象化表达载体的功能。
　　……

前言/序言

　　从2013年以来，以“放管服”为核心的政府自身改革如火如荼，决心之坚、声势之宏、措施之多、力度之大，可谓前所罕见。与此同时，权力清单、行政审批制度改革、综合行政执法等政府自身改革中的概念，也陆续成为法治政府建设中愈显重要的制度和抓手，并在行政法学的话语体系中占据相当分量的席位。于是，我们可以看到：其一，以强力推动的政府自身改革为契机（或者“借壳上市”），法治政府建设在“治理改革”面向获得了新的动力，呈现出转型期行政法治动力结构的鲜明特征。其二，行政法治的理念、思维和技术也在局部影响甚至形塑着改革的方向，“法治化”成为推进政府自身改革的呼声，也成为其需要践行的原则。其三，法治和改革的固有属性及其辩证关系，在行政法治和政府自身改革之间同样存在，呈现出一种“张力下的前行”。这三个方面的现象，综合起来，类似于一种“耦合性”的发展结构。所谓“耦合”者，原本属于物理学的一个名词术语，大概意指两个或两个以上的体系或运动形式之间通过相互作用而彼此影响以至联合起来的现象；又由于其经常被用于通信工程和软件工程领域，故经常特指两个或两个以上的电路元件或电网络等的输入与输出之间存在紧密配合与相互影响，并通过相互作用从一侧向另一侧传输能量的现象。在这样的“文义射程”中，用“耦合性发展”来解释转型期中国行政法治与政府自身改革之间的关系，虽然未必完全精准，却也颇有几分传神之处。
　　本书采用“总分结构”解释和描述行政法治与政府自身改革的耦合现象。第一章是总论，通过“观念一目的”的框架，论证了行政法治与政府自身改革之间的精神契合，以及这种契合之下的法治政府建设双重动力结构（“控权监督”+“治理改革”）和存在的隐患，进而提出两者进一步互动之必要性。第二章以后的各章，则分别以权力清单、行政审批制度改革、综合行政执法、第三方评估等“放管服”改革中的重镇为案例，以地方的实践为基础，具体而深入地探讨了这些制度实践中，“合法性”与“最佳性”，“控权监督”与“治理改革”的理念和技术如何交织在一起，并影响着法治政府建设和改革的方向。
　　之所以寻找转型期中国行政法治与政府自身改革之间的耦合结构，还缘起于笔者在理论上的一点追求（或者说是奢求）。
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