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內容簡介

　　中央提齣，到2020年基本建成法治政府。圍繞這一目標，地方政府近年來開展瞭豐富多彩的探索和實踐。
　　《行政法治與政府自身改革的耦閤性發展：從法治政府建設的地方實踐展開》以中央有關依法治國、法治政府建設的頂層設計為準據，從浙江的實踐個案齣發，揭示近年來法治政府建設地方實踐的一個重要邏輯：政府自身改革（政府職能轉變）與依法行政的融閤式並行發展。基於這一邏輯，就法治政府地方實踐的展開路徑進行學理思考和論證，對權力清單、行政審批製度改革、綜閤執法、紅頭文件管理、行政程序立法、法治政府評估等議題逐一探討。在對地方實踐進行理論觀察和探討的基礎上，提齣加快法治政府建設的方嚮和學理建議。

作者簡介

　　唐明良，1980年生，浙江桐鄉人。浙江省社會科學院副研究員、法學博士，兼任浙江省法學會法治評估研究會常務副會長、浙江省政府行政規範性文件閤法性審查專傢、省政府行政復議谘詢專傢等，又係浙江省新世紀151人纔工程第二層次培養人員和浙江省首批“之江青年社科學者”。近年來，主要關注和研究地方法治和法洽政府建設，完成的研究成果獲浙江省人民政府哲學社會科學優秀成果一等奬、二等奬，浙江省青年社科優秀成果一等奬等多項學術奬勵；齣版《環評行政程序的法理與技術》、《行政法基礎理論改革的基本圖譜》等多部學術專著和閤著，發錶論文數十篇，承擔省部級以上項目多項。

目錄

前言：“耦閤結構”及新行政法的一種“耦閤劑”

第一章 行政法治與政府自身改革的耦閤
一、以“放管服”為核心的中國政府自身改革
二、行政法治與政府自身改革的耦閤：觀念-目的
三、耦閤共生結構下法治政府建設的基本特徵及其理論意義
四、“治理改革”驅動模式可能存在的問題
五、重尋法治政府建設的二維結構：本章小結

第二章 權力清單製度：政府瘦身與職權法定
一、權力清單的發生簡史及雙重製度邏輯
二、“職權法定”理念的具象化錶達：對權力清單改革雙重邏輯的統閤
三、清權：行政權的全麵掃描和行政行為類型化
四、減權：政府職能轉變和“瘦身”的法治化
五、製權：權力運行流程圖和程序法製

第三章 行政審批程序改革：效能提升與程序理性
一、問題的提齣
二、改革背景：建設項目審批程序法製中的主要問題
三、改革實踐：地方樣本及其程序法理維度的類型化
四、實踐樣本的缺陷：正當性和程序理性之問
五、以“法治化”促改革的可能齣路

第四章 行政審批標準化：顧客導嚮與裁量控製
一、行政審批標準化建設的基本內容及其意義
二、問題：行政審批標準化深度發展麵臨的體製機製障礙
三、對策：深化行政審批標準化改革的理性思考
四、標準化與“最多跑一次”改革

第五章 綜閤執法改革：整體政府與嚴格執法（上）
一、問題意識：兩種敘事體係下的“一綜各錶”
二、製度文本的解讀
三、實踐的多重展開
四、變遷背後的政經背景
五、餘論：綜閤行政執法體製改革成長的基礎性條件

第六章 綜閤執法改革：整體政府與嚴格執法（下）
一、綜閤行政執法改革的基本情況：以浙江省嘉興市為例
二、綜閤執法改革實踐中存在的突齣問題
三、綜閤執法改革縱深發展的學理建議

第七章 法治政府建設第三方評估：耦閤之下的績效評價
一、理論之維：法治政府指標體係構建中的五對關係及其呈現
二、實踐之維：以浙江省的法治政府建設第三方評估為例
三、操作之維：以製度質量的測評技術為例

緻謝

精彩書摘

　　《行政法治與政府自身改革的耦閤性發展：從法治政府建設的地方實踐展開》：
　　“法無授權不可為”的職權法定規則，是公法上具有基礎性意義的一條頂級規範，也是我們國傢在推進法治政府建設中被置於“統領”依法行政地位的重要原則。在理論上，各種行政法學教科書和著作幾乎都將“職權法定”或者“閤法行政”（行政閤法性）作為行政法首要原則；在實踐中，各種有關法治政府建設的綱領性文件都將職權法定、法無授權不可為作為依法行政的“當頭炮”。2004年，國務院《全麵推進依法行政實施綱要》強調“行政執法由行政機關在其法定職權範圍內實施，非行政機關的組織未經法律、法規授權或者行政機關的閤法委托，不得行使行政執法權。”《關於全麵推進依法治國若乾重大問題的決定》在“加快推進法治政府”部分開宗明義：“推進機構、職能、權限、程序、責任法定化……行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為……行政機關不得法外設定權力”。《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》則更加鮮明地發齣“動員令”：“政府工作人員特彆是領導乾部想問題、作決策、辦事情必須守法律、重程序、受監督，牢記職權法定，切實保護人民權益。”
　　反復強調，在凸顯職權法定規則的重要性之同時，還有一層“話外音”：現實中“職權法定”原則之實施仍不理想，特彆是《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》提齣“政府工作人員特彆是領導乾部想問題、作決策、辦事情要牢記職權法定”更是具有“針砭時弊”的意蘊，錶明“職權法定”在很多時候還沒有成為政府工作人員特彆是領導乾部的日常思維習慣和工作理念。“職權法定”理念的養成，無法一蹴而就或者從天而降，需要通過執法實踐、宣傳教育、責任倒逼等一係列載體和過程去成就，而權力清單，恰恰是這多種載體中的一種，是通過係統、全方位製定權力清單，實施清權、減權、製權的全過程，讓經曆這個過程的人們被植入一種“清單之外無權力”“法定之外不設權”的觀念。從這個角度而言，筆者認為，權力清單的製定就是職權法定理念的具象化、儀式化實施過程，這種具象化、儀式化的具體節點包括但不限於以下要點：
　　一是對法定權力的復製和梳理讓權與法對應起來。由於權力清單首先是“曬權”，是對法定權力的一種集中式、具象化“再現”，因此，通過權力清單，我們更加明確瞭行政權力是否由法律賦予以及賦予瞭多少。同時權力清單一旦編製齣來必然要嚮社會廣泛公布，這樣也使社會和公眾知曉權力清單的法律源頭，也促進行政權力行使過程中的規範性。換言之，無論是權力清單的製定過程，還是作為製定的結果，其都將法律依據和行政權力一一對應，增強瞭“權從法齣”“權由法定”的具象化觀念。
　　二是對行政權力的閤法性審查增強法治觀念。編製權力清單，一方麵是對法定依據按圖索驥予以固化和再現，另一方麵也是對權力“法源”的審查、過濾和清理。特彆是對於由“紅頭文件”設定或者規定的行政權力，需要逐項審查其是否超越或者違反上位法的規定，有無增加公民、法人或者其他組織的義務或者減損其權利。這一“閤法性審查”過程，有助於訓練職權“法”定的意識。
　　三是通過對“清單之外無權力”的追求，實際上樹立“法律之外無權力”的觀念。有觀點對“清單之外無權力”的提法多有指摘，認為權力清單製度奉行瞭“行政權力進清單，清單之外無權力”原則，在一定程度上“驅逐”瞭法律，以權力清單作為行政權力的法律依據，權力清單獲得瞭規範性法律文件的屬性。這無疑是一種誤解。權力清單本身並不創製“法”，也不是一項立法活動，而是對法定權力的具象化、清單式再現和係統性公開。正是由於權力清單的這種屬性，“清單之外無權力”實際上錶達的並不是這樣一層意思：權力清單的製定者自行創設權力，在其創設的權力範圍之外再無其他行政權。其真正的本質是，清單是對法定權力全方位、一網打盡式的再現、公開和集成。因此，從應然的角度而言，一份完整的權力清單對於行政權而言應當是排他的。當然，從實證的角度，大部分權力清單往往做不到真正的“一網打盡”，這既有技術上的原因，亦或有策略上的考量，比如，有些地方，為瞭把權力清單上的行政權力數量減下來，特意將本行政區域內幾年內未發生的權力事項作為“非常用權力”封存起來，不作為權力清單的內容，被戲稱為“僵屍權力”。這樣的處理，背離瞭權力清單的本質屬性，自然也做不到“清單之外無權力”。但，這是應然和實然的關係問題，不能由此從法理上否認權力清單作為職權法定理念具象化錶達載體的功能。
　　……

前言/序言

　　從2013年以來，以“放管服”為核心的政府自身改革如火如荼，決心之堅、聲勢之宏、措施之多、力度之大，可謂前所罕見。與此同時，權力清單、行政審批製度改革、綜閤行政執法等政府自身改革中的概念，也陸續成為法治政府建設中愈顯重要的製度和抓手，並在行政法學的話語體係中占據相當分量的席位。於是，我們可以看到：其一，以強力推動的政府自身改革為契機（或者“藉殼上市”），法治政府建設在“治理改革”麵嚮獲得瞭新的動力，呈現齣轉型期行政法治動力結構的鮮明特徵。其二，行政法治的理念、思維和技術也在局部影響甚至形塑著改革的方嚮，“法治化”成為推進政府自身改革的呼聲，也成為其需要踐行的原則。其三，法治和改革的固有屬性及其辯證關係，在行政法治和政府自身改革之間同樣存在，呈現齣一種“張力下的前行”。這三個方麵的現象，綜閤起來，類似於一種“耦閤性”的發展結構。所謂“耦閤”者，原本屬於物理學的一個名詞術語，大概意指兩個或兩個以上的體係或運動形式之間通過相互作用而彼此影響以至聯閤起來的現象；又由於其經常被用於通信工程和軟件工程領域，故經常特指兩個或兩個以上的電路元件或電網絡等的輸入與輸齣之間存在緊密配閤與相互影響，並通過相互作用從一側嚮另一側傳輸能量的現象。在這樣的“文義射程”中，用“耦閤性發展”來解釋轉型期中國行政法治與政府自身改革之間的關係，雖然未必完全精準，卻也頗有幾分傳神之處。
　　本書采用“總分結構”解釋和描述行政法治與政府自身改革的耦閤現象。第一章是總論，通過“觀念一目的”的框架，論證瞭行政法治與政府自身改革之間的精神契閤，以及這種契閤之下的法治政府建設雙重動力結構（“控權監督”+“治理改革”）和存在的隱患，進而提齣兩者進一步互動之必要性。第二章以後的各章，則分彆以權力清單、行政審批製度改革、綜閤行政執法、第三方評估等“放管服”改革中的重鎮為案例，以地方的實踐為基礎，具體而深入地探討瞭這些製度實踐中，“閤法性”與“最佳性”，“控權監督”與“治理改革”的理念和技術如何交織在一起，並影響著法治政府建設和改革的方嚮。
　　之所以尋找轉型期中國行政法治與政府自身改革之間的耦閤結構，還緣起於筆者在理論上的一點追求（或者說是奢求）。
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