內容簡介

《中國政府資産負債錶（2017）》集中對中國政府資産負債錶進行研究。首先，在綜閤國內外各種相關參考資料的基礎上，對中國政府資産負債錶的相關概念、定義和範疇進行深入考察，並對應納入政府資産負債錶資産方、負債方的項目進行分析，構建瞭中國政府資産負債錶的理論框架。其次，基於本書構建的中國政府資産負債錶理論框架，基於能夠獲得的各類公開統計數據和資料，對2010年至2015年的中國政府資産負債錶的規模進行瞭估算。再次，基於估算結果，通過單獨對政府資産進行分析、單獨對政府負債進行分析和資産負債聯閤分析等多種方式，對中國政府整體和中國地方政府的債務風險進行瞭研判。分析錶明，總體上，中國政府當前控製的可用於抵禦債務風險的資源比較充分，隻需審慎處理，即可有效應對債務風險。

作者簡介

楊誌勇，中國社會科學院研究員、財經戰略研究院學術委員、財政研究室主任、《財經智庫》副主編兼編輯部主任。中國社會科學院財政稅收研究中心主任，中國社會科學院研究生院教授、博士生導師。中國財政學會副秘書長。國傢社科基金重大項目“公共經濟學理論體係創新研究”首席專傢。中央馬剋思主義工程教材《公共財政概論》首席專傢。

張斌，中國社會科學院財經戰略研究院院長助理、稅收研究室主任，研究員，博士生導師。中國社會科學院財政稅收研究中心副主任兼秘書長。兼任中國財政學會理事；中國稅務學會常務理事；中國國際稅收研究會理事。主要研究領域為財稅理論與政策，已齣版多部專著。

目錄

1 緒論

1.1 研究背景

1.2 研究的必要性

1.2.1 客觀現實方麵：中國當前尚無真正意義上的政府資産負債錶

1.2.2 理論研究方麵：缺乏對中國政府資産負債錶全麵、深入、係統的研究

1.2.3 國傢資産負債錶和政府資産負債錶辨析

1.3 主要研究內容、研究方法和創新

2 中國政府資産負債錶的理論框架

2.1 中國政府資産負債錶相關概念的考察和界定

2.1.1 概念界定相關原則

2.1.2 政府資産定義和相關範疇的考察和界定

2.1.3 政府負債定義和相關範疇的考察和界定

2.2 中國政府資産負債錶的框架構建

2.2.1 框架構建相關原則和思路

2.2.2 資産方構建

2.2.3 負債方構建

2.2.4 完整的中國政府資産負債錶框架

3 中國政府資産的規模估算

3.1 相關原則及說明

3.2 服務性資産：金融資産

3.2.1 政府存款

3.2.2 全國社保基金資産

3.2.3 金融資産閤計

3.3 服務性資産：固定資産、存貨及相關資産和無形資産等

3.4 財力性資産：國有經濟

3.4.1 重復計算及其處理

3.4.2 企業的國有淨資産

3.4.3 金融機構的國有淨資産

3.5 財力性資産：資源性資産

3.5.1 資源性資産估算說明

3.5.2 土地資産估算

3.5.3 石油和天然氣資産估算

3.5.4 財力性資産的估算結果

3.6 政府資産情況小結（2010～2015年）

4 中國政府負債的規模估算

4.1 直接顯性負債

4.1.1 國債內債

4.1.2 地方政府直接負債

4.1.3 對外債的處理

4.1.4 直接顯性負債閤計

4.2 或有和隱性負債

4.2.1 準公共部門發行的債券

4.2.2 地方政府或有負債

4.2.3 國有金融機構不良資産

4.2.4 外債或有（隱性）負債

4.2.5 社保基金缺口

4.2.6 或有和隱性負債的相關結果

4.3 政府負債情況小結（2010～2015年）

5 估算的中國政府資産負債錶總規模

6 中國政府資産負債錶分析

6.1 對資産方的分析

6.1.1 總資産規模及結構分析

6.1.2 財力性資産規模及結構分析

6.2 對負債方的分析

6.2.1 總負債規模及結構分析

6.2.2 直接顯性負債規模及結構分析

6.2.3 對或有和隱性負債的分析

6.3 政府資産負債聯閤分析

6.3.1 考慮總量的資産負債聯閤分析

6.3.2 考慮流動性的資産負債聯閤分析

6.4 本章小結

7 中國地方政府資産負債錶探索

7.1 中國地方政府資産的定義

7.2 中國地方政府資産負債錶的項目劃分及框架調整

7.2.1 資産方調整

7.2.2 負債方調整

7.2.3 中國地方政府資産負債錶框架

7.3 中國地方政府資産規模

7.3.1 地方政府服務性資産

7.3.2 地方政府財力性資産

7.3.3 估算的中國地方政府資産負債錶規模（2010～2015年）

7.4 中國地方政府資産負債錶分析

7.4.1 地方政府資産總規模及結構分析

7.4.2 財力性資産規模及結構分析

7.4.3 地方政府負債總規模及結構分析

7.4.4 考慮總量的地方政府資産負債聯閤分析

7.4.5 考慮流動性的地方政府資産負債聯閤分析

7.5 本章小結

前言/序言

序言 探究中國特色的政府資産負債錶 促進財政治理的現代化

2008年美國次貸危機爆發之後，歐洲主權債務危機又接踵而至，中國會發生類似危機呢？社會各界比過去任何時候都更加關心中國政府到底有多強的應對債務風險的能力。釋疑需要瞭解中國政府的資産負債狀況。當時，對於地方債規模到底有多大，有不小的爭議。不同的假設會得齣不同的結論。唱衰者甚至認為中國債務負擔會讓中國崩潰，顯然這不是事實，但中國到底有多強的應對債務風險能力呢？持續增長的財政收入有助於應對債務風險，但經常性收入畢竟首先要滿足經常性支齣的需要，應對曆史纍積起來的債務風險，在相當大程度上需要考慮政府資産因素。資産是可以帶來未來經濟效益的資源，資産持續帶來的收入和資産變賣的一次性收入都可以用於應對債務風險。中國規模龐大的國有經濟、國有土地和其他國有資源都可以帶來巨額收入，但是政府資産到底有多大，仍然需要給齣較為明確的答案。摸清傢底，是國傢治理現代化的基礎。基於此，中國社會科學院財政稅收研究中心啓動中國政府資産負債錶項目的研究。

一 編製政府資産負債錶的現實意義

“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣。”在帝王占盡天下資源的時代，帝王傢也必須掌握自身可動用資源的情況，要不時地進行權衡取捨，什麼可以做，什麼不能做。現代社會中，政府所謂的理財實際上隻是代理天下之財，所掌握的資源也隻是社會資源的一部分，鋪張浪費、奢靡之風，均非社會所需。現代政府更有必要瞭解自己的資産和負債情況。

涓涓細流，各種財政收入或者當即轉化為支齣，或者形成各類資産。如此，收支在預算錶中就會得到體現。政府在不同時期形成的資産未來都有可能轉化為政府可支配財力。由此，政府資産就成為應對不時之需的“儲備”。麵對各種不確定性，現代國傢基本上放棄瞭“量入為齣”的理財原則，而轉嚮“量齣為入”，這樣，收支缺口的齣現就非常正常。收不抵支，就有瞭赤字和公債。債務需要償還。政府有多少償債能力，除瞭看當期財政收入之外，還要參考政府資産狀況。在經濟遇到睏難時，財政收入往往增長乏力，甚至負增長，但這並不意味著政府就一定要慘淡過日。往昔所積纍的資産能夠在這個關鍵的時刻助政府一臂之力。當金融風險纍積到一定程度時，金融風險就可能轉化為財政風險，嚴重時甚至釀成財政危機。因此，政府未雨綢繆，實屬必要。

未雨綢繆要求財政有應對未來風險的能力。這就要求政府能預測未來風險，且對自身應對未來風險的能力有充分的瞭解。政府資産負債錶，可以幫助政府瞭解這方麵的信息。現代政府是受人民之托而成立的政府。人民對政府的監督也需要有充分披露政府信息的載體。政府預算可以幫助人民瞭解政府收支信息，政府資産負債錶以及其他報錶可以讓人民掌握更全麵的政府財務狀況。中國正在完善預算管理製度，以實現預算改革的“全麵規範、公開透明”目標。這不僅僅需要改進收支預算管理製度，而且還要構建政府綜閤財務報告體係。

二 編製中國政府資産負債錶需注意特殊國情

中國政府資産負債錶的編製尚處於試點階段，其中存在許多需要剋服的難題。政府資産負債錶的編製服從於目標，政府資産的內涵界定同樣要從目標齣發。不是政府控製的資産在政府資産負債錶上體現，意義不大。

政府資産負債錶的編製首先因金融危機而起。編製政府資産負債錶，所要解決的是中國政府應對金融危機的能力到底有多大這一問題。不是所有資産都是可以動用的資産。礦産資源屬於國傢所有，但一方麵我們無法真正掌握礦産資源的實際總數，另一方麵有些礦産資源即使我們明知它在那裏，也不適閤開采，這樣的礦産資源肯定屬於國有資産範疇，但在編製政府資産負債錶時需要慎重處理。總的原則應該是，不能動用的資産即使是政府資産，也不必在政府資産負債錶中體現。現代政府所擁有的資産形式多樣，中央銀行作為一個特殊機構，它所擁有的資産應該怎麼處理？中央銀行發行貨幣，實際上是通過負債的方式擴大自己的資産。中央銀行自身的資産負債錶會隨著貨幣發行而擴張，但是，政府的實際可支配財力增加瞭多少，是一個不好迴答的問題，因為實際可支配財力與物價水平有密切關係。因此，中央銀行資産不能被直接列入政府資産，否則可能産生誤導。

土地作為自然資源，一些國傢的政府資産負債錶中不列示。但是，對於中國來說，土地在中國地方政府可支配財力形成中發揮著至關重要的作用，如果不列示，那麼這就很容易低估政府的可支配財力。最近20年，地方政府無論是建設基礎設施，還是提供公共服務，都離不開土地所産生的財力。因此，無論如何，土地都應該在政府資産負債錶中得到體現。但是，這裏有一個估值問題。不是所有的土地都值錢，不是所有的土地都能得到利用。因此，應該有閤適的方法區分不同的土地，並用閤理的方法對土地進行估價。

中國國有經濟規模不小。國有企業、國有控股企業、國傢參股企業的國有資産如何計算也是一個難題。不同企業根據會計準則采取不同的資産計量方法，直接加總肯定有這樣那樣的問題。但是，捨棄直接加總方法，又有什麼方法可以替代呢？能做到用統一的方法計量，確實不錯。這樣的理想狀態實際上是無法達到的。例如，同樣是無形資産，有並購交易的企業就可能計算在內；沒有並購交易的企業，就可能不予計算，而且即使都計算無形資産的價格，由於所采用的評估方法不同，也可能有不同的結論。考慮到這樣那樣的因素，次優的直接加總計算政府資産總額的方法可能會勝齣一籌。

三 采取謹慎性原則編製中國政府資産負債錶

政府負債狀況一直是爭議很大的問題。直接顯性負債幾乎沒有爭議，但是間接負債、或有負債、隱性負債等爭議不斷。間接負債在多大程度上纔會傳遞到政府，並最終轉化為政府的債務責任呢？這中間的傳遞過程，不同的間接負債可能有不同的情形，很難一刀切。或有負債同樣如此，或有負債或者轉化為直接負債，或者不轉化，一切皆有可能，但是轉化的可能性又有多大呢？隱性負債可能更加復雜，潛在的債務負擔首先要曆經顯性化過程，各種各樣的計量問題都可能齣現。中國地方政府的間接負債和或有負債問題是最受關注的問題。地方政府不直接舉債，但是隻要地方政府擁有地方國有企業，間接舉債機製就一直存在，間接負債以及或有負債問題就會不同程度地存在。我們需要確立的是，即使地方政府沒有舉債的額度限製，地方層麵也應有力量遏製地方政府的盲目舉債衝動。現階段顯然這一目標還沒有實現，地方政府的債務問題仍然會復雜下去。雖然我們很難一一厘清地方政府的債務責任，但是采取謹慎的做法，可以最大限度地防範債務風險，應對可能發生的金融危機。

中國亟須設計齣符閤自身特點的政府資産負債錶框架體係，無論是從應對金融風險的角度，還是從提高財政治理的現代化水平來看，這都是應當的。現代財政製度需要有與之匹配的良好的政府綜閤財務報告體係。當下，太多的人關注地方債問題，實際上，人口老齡化所帶來的養老和醫療保障問題的嚴重性超齣社會的想象。這意味著，社保基金的缺口問題不容小覷。我們的研究錶明，中國政府的總資産完全能夠覆蓋包括社保基金缺口在內的總負債，且還有較大空間。這是我們試編製政府資産負債錶的一個應用。