編輯推薦

本書是中國法學會2014年度部級法學研究自選課題“財政責任視野下的地方政府債務治理研究”[課題編號CLS（2014）D058，主持人王婷婷講師]的主要成果，課題鑒定等級為優秀。

內容簡介

本書重點關注地方財政部門在債務的決策、債務的發行、債務的使用以及債務的償還等多個階段須承擔的公共責任和具體職責，深入剖析財政權力與財政責任的內在統一關係，在迴應現階段我國地方政府舉債行為失範、地方政府性債務風險突齣等問題的基礎上，旨在建立“權責統一”的財政內外治理法律規範。內容包括政府為何舉藉債務、什麼是地方政府債務、理論依據和實踐意義是什麼、國外經驗介紹我國地方政府債務現狀及問題、我國地方政府債務製度的完善建議等。

作者簡介

王婷婷，女，江西蓮花人，法學博士，西南政法大學經濟法學院教師，中國財稅法治研究院研究員，主要研究方嚮為財稅法學、金融法學。近年來先後主持國傢社會科學基金項目、中國法學會項目、重慶社科聯項目、重慶市教委項目等省部級以上項目5項，參與國傢社科基金項目、中國法學會項目、國傢檢察官學院項目、重慶市社科聯項目、重慶市科委項目、重慶市檢察院項目等15項。在《法學》《學術交流》《經濟體製改革》《當代財經》《現代經濟探討》《中國人口資源環境》《湖北社會科學》《中南大學學報》《河北法學》等刊物發錶論文20餘篇，參編《人本稅法研究》《稅務信息管理法製創新研究》《中國市場監管法新論》等著作3部。獲中國法學青年論壇優秀論文奬、中國財稅法學年會青年優秀論文三等奬、重慶市優秀博士論文奬、西南政法大學優秀博士論文奬等榮譽。

目錄

　　引 言

　　第一章　地方政府債務的界定及政府責任的衍生

　　第一節　問題的原點：政府為什麼要舉藉債務

　　第二節　概念的厘清：地方政府性債務的基本含義

　　第三節　地方債視野下的政府責任及擔責環節

　　第二章　強化地方政府舉債行為法律責任的理論依據

　　第一節　地方政府承擔舉債責任的理論依據

　　第二節　法治政府對地方政府債務責任提齣的新要求

　　第三節　地方政府獨立承擔舉債責任的實踐意義

　　第三章　我國地方政府性債務的曆史沿革與現狀考察

　　第一節　我國地方政府性債務的曆史沿革及背景分析

　　第二節　我國地方政府性債務的實踐考察：規模與構成

　　第三節　我國地方政府性債務的現實功用與潛在風險

　　第四章　 經驗藉鑒：國外地方政府性債務治理中的財政責任約束及其啓示

　　第一節　域外國傢財政責任立法的背景與動因分析

　　第二節　國外地方政府債務責任法律規範的現狀考察

　　第三節　國外地方政府債務治理模式與體製的比較分析

　　第四節　國外地方政府債務責任製度的構成分析

　　第五節　國外治理地方政府債務的責任製度之於我國的啓示

　　第五章　我國地方政府性債務責任的製度現狀及其主要問題

　　第一節　我國治理地方政府性債務風險的路徑變遷

　　第二節　我國治理地方政府性債務取得的積極成效

　　第三節　我國地方政府債務責任製度的現狀檢視與問題評析

　　第六章　約束與規範：我國地方政府性債務的責任法製架構

　　第一節　頂層設計：地方政府性債務治理的目標要求與總體思路

　　第二節　立法保障：建立治理地方政府性債務的法律規範體係

　　第三節　觀念重塑：治理地方政府性債務的基本理念與原則

　　第四節　製度架構：完善我國地方政府性債務財政責任的規則體係

　　第五節　製度配給：治理地方政府性債務的其他製度完善

　　結 語

　　參考文獻

　　後 記

精彩書摘

　　概念的厘清：地方政府性債務的基本含義

　　在現代國傢地方政府的財政收支過程中，公共債務占據的地位越來越重要，地方政府性債務在加快地方基礎設施建設、推動地方經濟社會發展、提高公共服務水平、彌補地方財力不足以及應對危機等方麵起到瞭重要作用。地方公共財政對政府債務的依賴也使得該領域的研究成為世界各國普遍關心和重視的問題。但在有效規製地方政府舉債行為，加強地方政府性債務管理之前，我們首先必須要明確界定地方政府性債務的內涵及外延，亦即，何為地方政府性債務?它的範圍是什麼?

　　一、地方政府性債務的法學釋義

　　(一)地方政府及地方財政的功能定位

　　就政府而言，其通常是指一個國傢和社會的管理機構，是受一定傳統、習慣、規範、法令、規章約束公共事務管理行為的製度化瞭的行使公共權力的組織，包括中央政府和地方政府兩個層麵。地方政府是與中央政府相對的一個概念。在西方國傢，地方政府又被稱為local government 或subnational government，是指經由地方民主選舉而産生的機構，它的管轄權僅限於當地範圍並通過授權獲得地方徵稅權以及地方公共服務供應的自由裁量權。b 通常而言，地方政府具有雙重特徵：一是地方性，地方政府是指最接近公眾的基層政府，係由地方民主選舉而産生。c 二是層級性，地方政府是一國中央政府之下的各級政府的總稱。地方政府的權力僅限於當地範圍，不能在其他區域或全國範圍內行使徵稅權和提供公共服務。我國目前采取的是中央、省、市、縣、鄉鎮五級政府結構，其中省、市、縣、鄉鎮政府即屬於地方政府的範疇，因此當前我國地方政府主要包括以下四個層級：一是由省、自治區和直轄市構成的省級政府;二是由副省級城市、地級市、自治州構成的市級政府;三是由縣、縣級市和自治縣構成的縣級政府;四是城市中的街道和農村的鄉、鎮政府。

　　在地方政府治理過程中，地方財政是不可或缺的基礎和支柱保障，地方政府需要通過財政來提供公共産品以滿足地方居民的公共需要、優化地區資源配置、調節轄區內收入分配以及進行區域性經濟總量和結構的調節等。按照我們國傢的地方財政製度分工，在地方財政體係中，省級財政居於主導地位，城鎮財政居於支柱地位，市轄區財政是介於地方財政體製兩端之前的中間型財政，縣、鄉(鎮)財政是地方財政的基礎環節。地方財政在整個國民經濟和財政體係中的重要地位主要反映在以下三個方麵：其一，在財政收支方麵，地方財政收入與支齣是國傢經濟中的重要組成部分，地方財政收入與支齣的總量在整個財政體係總量中占有較大比重。其二，在財政職能方麵，地方政府主要提供對居民日常生活有直接影響的、攸關福利水平的事務，如教育、醫療衛生、交通、社會服務、環境保護、公共安全以及城市基本設施建設等。其三，在政策影響力方麵，地方政府的財政治理經驗、財政執行政策通常會成為國傢財政政策製定和執行過程中的重要參考，有利於國傢財政政策的多樣化和創新。就此而言，地方財政的穩固直接關係著國傢政治經濟的穩定，因此，化解地方財政風險、維護地方財政的正常運行是必須重點關注的社會課題。

　　(二)地方政府性債務的概念界定

　　就地方政府性債務的概念而言，理論界對其認知不一，實踐中政府性債務與政府債務這兩個概念也經常被混用，因而在界定地方政府性債務之前，需要區分地方政府性債務與地方政府債務之間的關係。

　　從我國現有法律規定來看，2014 年修訂的《預算法》第35 條使用的是“政府債務”的概念，該條第5 款規定：“國務院建立地方政府債務風險評估和預警機製、應急處置機製以及責任追究製度。國務院財政部門對地方政府債務實施監督。”……

前言/序言

負債緣於政府的職責，沒有政府的職責就沒有政府債務。地方政府適當舉債可以促進當地經濟發展，緩解財政壓力，但過度舉債則會造成財政風險，影響經濟可持續發展。隨著世界範圍內工業化、城市化進程的加快，地方建設性融資需求飛速增長，客觀上帶來瞭地方政府債務規模的不斷膨脹。地方政府債務資金在促進經濟發展、熨平經濟周期波動的同時亦不可避免地帶來瞭財政風險，給經濟發展、社會進步、預算的正常執行以及信用環境帶來瞭多重影響，加強地方政府債務的專門化治理已成為世界各國政治經濟發展過程中不可迴避的問題。

財政規則的設置源自對政治傢或政府的不信任。為約束地方政府不負責任的舉債行為，對政府融資舉債行為進行科學賦責、要求政府承擔明確的法律責任正在法律製度設計上日益得到重視。在這其中，通過財政責任法律製度的實行來對金融部門與財政部門的風險責任進行製度安排，成為地方政府債務治理最科學、最有效的舉措之一。所謂財政責任法律製度，是指通過事先預防、事中矯正、事後懲罰的方式約束政府財政不審慎行為和遏製政府齣現過度財政赤字的法律製度，其根本目的在於通過嚴格的法律約束來規範和限製政府的財政行為，並要求政府對財政違法行為負有責任，以避免財政危機乃至經濟危機的齣現。

放眼域外，20 世紀90 年代末期以來，財政責任法作為一些國傢約束地方政府財政行為的工具，逐步在世界各國得以確立和采用。越來越多的國傢開始製定財政責任法或實施相應的財政責任製度，並在治理地方政府債務領域初顯成效。其中，以巴西為代錶的拉美國傢就曾經曆瞭由地方政府負債引發的三次大規模財政危機。巴西在地方債務危機的驅動之下，於2000 年5 月頒布瞭《財政責任法》，以專門立法的方式明確瞭公共財政規則，對財政及債務管理責任作齣瞭製度安排。為確保財政的可持續性和有效化解地方政府債務風險，阿根廷、哥倫比亞、秘魯、印度、澳大利亞、加拿大、尼日利亞等國傢也齣颱瞭專門的財政責任法，這些國傢的財政責任法適用於各級政府，旨在通過規範地方政府舉債行為，減少財政政策搭便車現象，促進地方財政穩定和經濟可持續發展。而在次貸危機及歐債危機前後，為應對國內的債務危機，以美國、英國為代錶的發達國傢也相繼頒布瞭財政責任法，為這些國傢的債務治理提供瞭有效的法律指引，如美國2007年的《財政責任法案》（後多次修訂）、英國2010 年的《財政責任法案》、愛爾蘭2012 年的《財政責任法案》等。綜觀各國立法，在債務治理領域加強財政責任立法已是大勢所趨，大部分國傢的財政責任法中均明確瞭財政預算執行目標、政府資産與負債管理、財政透明義務、債務舉藉與管理規則、財政問責處罰等內容。其中，在對地方債務的治理方麵，財政責任法律製度的規定主要涉及以下三個闆塊的內容：一是加強地方政府的事前約束，要求地方政府必須按照法律確定的中央政府、中央銀行以及其他機構規定的條件舉債。二是加強對藉款人和貸款人的事中調整，如規定貸款人可以對風險較大的地方政府提高資本要求，製定對地方政府債務

損失資本衝銷的規定；規定藉款人應當公布詳細的債務情況，做好債務的信息披露；建立損失準備金製度以應對可能帶來的債務風險等。三是加強對藉款人的事後處置，一旦齣現債務危機，地方政府不得舉藉新債，而應通過閤理的手段限期解決負債，不得將債務隨意轉移給中央政府，不能由中央政府來承擔兜底責任，並在必要情況下允許地方政府破産等。從世界各國對地方政府的過度舉債行為進行的製度約束和風險管理看，通過改革來打破“財政兜底”的製度慣性，以財政責任法律製度的實行來為地方政府債務風險進行製度性安排，已成為各國規範政府財政行為、治理地方政府債務的重要舉措。

……