编辑推荐

财政部PPP中心专家 逾百起政府PPP项目实战经验

您想了解的PPP操作流程

您想知道的“实施方案”关键

您想掌握的“PPP项目合同”技能

您想明白的“绩效考核”实质

您想看到的经典案例——这里都有！

内容简介

《政府（实施机构）PPP项目实务操作指南》内容简介：本书以规范和指导PPP项目实施机构实操应用为主要目的，紧紧围绕一个中心“实施机构项目运作需求”，两个基本点“实务、实操”，按照PPP项目运作实务中主要涉及的：PPP项目实施方案、项目合同、项目采购、项目公司设立、项目绩效考核等关键问题划分章节。全书共十章二十一节，包括PPP基础知识、PPP项目实施全流程解析、PPP项目实施方案实务、PPP项目绩效考核实务、PPP项目合同实务、PPP项目采购实务、PPP项目公司设立实务、PPP项目经典案例节选、PPP项目常用政策法规选编等实用内容，结合我国现有的规范PPP模式的法律法规及规范性文件规定，对PPP项目的实务问题进行了详细和具体的阐述。以期有效地解决PPP项目实施机构在上述实务中面临的问题，较好地防范PPP项目的各类风险和隐患，真正地推动PPP项目顺利规范落地和实施。

作者简介

朱静，江苏义行律师事务所主任，多家上市公司独立董事，财政部PPP中心专家，中央财经大学政信学院PPP智库专家，江苏省律师PPP培训师，徐州市财政局PPP专家库专家，安徽亳州市财政局PPP专家库专家。，担任多地财政部门PPP顾问，参与逾百起PPP项目咨询服务，发表PPP专业文章数十篇，有丰富的PPP理论及实务操作经验。首届徐州市十大杰出女性，第八届徐州市十大杰出青年，徐州市第十三届、十四届人大代表。

目录

目录

第一章PPP基础知识解读

第二章PPP项目实施全流程解析

第一节PPP项目实施全流程

一、PPP项目识别论证

二、PPP项目采购

三、PPP项目执行

四、PPP项目移交

第二节PPP项目各流程阶段需要具备的文件资料

一、识别论证阶段主要文件

二、采购阶段主要文件

三、执行阶段主要文件

四、移交阶段主要文件

第三章PPP项目实施方案实务

第一节实施方案编制的主体

一、实施方案组织编制主体的相关规定

二、实施机构的确定

三、咨询机构的选定

第二节实施方案编制的基础

一、实施方案编制基础的相关规定

二、项目的立项与实施方案的关系

三、PPP项目的立项分析

第三节实施方案编制的形式

一、初步实施方案的编制

二、不单独编写实施方案

三、实施方案的完善

第四节实施方案的内容

一、 项目概况

二、 风险分配基本框架

三、项目的运作方式

四、项目的交易结构

五、合同体系

六、监管架构

七、采购方式选择

八、财务测算

第五节实施方案的关键问题

一、是否必须设立项目公司

二、是否必须由政府方参股项目公司

三、部分风险是责任方承担还是共担

四、如何合理有效处理存量资产

五、项目资本金是否必然等同于项目公司的注册资本金

六、社会资本的融资担保责任是否必要

七、项目的资产权属如何设置

八、如何降低项目建设投资成本和减轻政府财政支付负担

九、通过竞争方式将确定用地者的环节与PPP项目采购环节合并实施是否可行

十、土地一级开发是否可以纳入PPP项目运作模式

十一、土地收入可否作为PPP项目相关资金来源

十二、担保前提条件实现的履约保证金是否必要

十三、是否必须进行资格预审

十四、公开招标是否优先适用

十五、如何把好财务测算关

第六节实施方案编制过程中应注意的问题

一、关于实施方案的细化

二、关于征求社会资本对实施方案的意见

三、关于相关部门在实施方案编制过程中的参与度

四、关于实施方案的专家评审必要性

第四章PPP项目绩效考核实务

一、PPP项目绩效考核相关政策

二、PPP项目绩效考核中存在的问题

三、PPP项目绩效考核实务中应把握的要点

第五章PPP项目合同实务

第一节PPP项目合同概述

一、PPP项目合同的性质及签约主体

二、PPP项目合同体系

三、PPP项目合同较之一般合同的特殊性

第二节PPP项目合同主要内容

一、合作范围、内容和期限

二、前提条件

三、主体条款

四、权利义务条款

五、融资条款

六、建设条款

七、运营条款

八、绩效考核条款

九、付费机制条款

十、履约担保条款

十一、股权结构设置与退出条款

十二、保险条款

十三、移交条款

十四、变更、修订与转让条款

十五、提前终止条款

十六、违约及解约条款

十七、甲方的监督和介入

十八、政府承诺

十九、法律变更

二十、PPP项目合同中应该具有的其他重要条款

第三节PPP项目合同在实务中容易出现的主要问题

一、篇章结构混乱

二、主要内容缺项

三、边界条件不清

四、付费机制含糊

五、绩效考核虚化

六、违约责任不明

七、模板化抄袭严重

第四节PPP项目合同审核要点

第六章PPP项目采购实务

第一节资格预审

一、资格预审的概念

二、资格预审中应注意的问题

第二节项目采购

一、PPP项目采购方式的概念及适用范围

二、如何选择适合项目的采购方式

三、竞争性磋商与竞争性谈判的主要区别

第三节PPP项目采购过程中应注意的问题

一、关于招标文件中招标条件及评标标准设置的有关问题

二、公开招标失败后的处理

三、如何招到“满意”的社会资本方

四、如何避免项目“合作意向”或“合作框架协议”带来的串标嫌疑

五、社会资本对PPP项目采购的哪些情形可以提出质疑

六、PPP项目联合体与传统建筑工程项目联合体（以下简称工程联合体）的区别

七、律师对项目采购文件审查的必要性分析

第四节财政部第87号令对PPP项目采购的“新要求”

一、不得将投标人规模条件作为资格的要求

二、项目采购需求应在资格预审文件中表述的要求

三、资格要求和评审标准要和项目需求保持一致的要求

四、不得设定最低限价、不得区间报价的要求

五、对不合理报价的规定

六、项目实施机构对社会资本的资格条件进行考察核实的规定

七、对已发出的招标文件等进行澄清或修改的规定

八、禁止采购人擅自终止招标的规定

第七章PPP项目公司实务

第一节项目公司基本知识

一、项目公司的组建

二、PPP项目公司与一般工程施工项目公司的区别

三、项目资本金出资形式及资金来源

四、项目资本金最低比例要求

五、项目资本金与注册资本的区别

第二节项目公司设立过程中的实务问题

一、项目公司可否为社会资本独资公司

二、项目公司中政府出资方代表和中标社会资本方股比设置

三、若社会资本为联合体，联合体各方是否必须都参股项目公司

四、社会资本方是否要对项目公司承担建设及运营的连带责任

五、项目公司管理架构如何合理设置

六、政府方出资代表在项目公司中如何定位

七、项目公司股权转让的限制

八、项目公司关于锁定期设置需要考量的因素

九、项目公司章程意思自治的范围及实操建议

十、政府方是否承担项目公司亏损的风险

十一、社会资本是否对项目公司的权利义务承担连带责任

十二、地方融资平台公司可否作为社会资本参与设立项目公司

第八章PPP项目经典案例

一、宁波文化广场PPP项目案例

二、兴延高速公路PPP项目案例

三、常德海绵城市PPP项目案例

四、如东县中医院医养融合PPP项目案例

五、湖南株洲垃圾焚烧发电PPP项目案例

六、洪泽湖生态环境提升工程美丽蒋坝PPP项目案例

七、河北固安工业园区新型城镇化PPP项目案例

八、垦利县卫生体育设施及配套工程PPP项目案例

九、存量项目PPP运作——以南京城东、仙林污水处理PPP项目为例

十、云南大理生活垃圾处置城乡一体化PPP项目案例

附录常用相关政策法规

一、国务院发布的相关政策法规

国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43号）

国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发〔2015〕42号）

二、财政部发布的相关政策法规

关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金〔2014〕76号）

关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金〔2014〕156号）

关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知（财库〔2014〕215号）

关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知（财金〔2015〕21号）

关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知（财金〔2015〕167号）

关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金〔2016〕90号）

关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知（财金〔2016〕92号）

关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知(财预〔2017〕50号)

关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知（财预〔2017〕87号）

中华人民共和国财政部令第87号——政府采购货物和服务招标投标管理办法

关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金〔2017〕92号）

关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知（财建〔2017〕455号）

三、国家发展改革委发布的相关政策法规

国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资〔2014〕2724号）

国家发展改革委住房城乡建设部关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作（PPP）创新工作的通知（发改投资〔2016〕2068号）

国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知（发改投资〔2016〕2231号）

国家发展改革委关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见（发改投资〔2017〕2059号）

前言/序言

前言

随着各级政府对PPP的认识深度和重视程度不断提升，各地PPP项目的数量在不断增加，项目的落地速度也在加快，对PPP项目实施机构而言，最迫切需要了解和掌握的是PPP项目运作过程中各种实务操作层面的知识和技能。实施方案如何设计、怎么审核？项目合同编制审核的关键点是什么？项目采购过程中有哪些风险？项目公司设立时应注意什么问题？绩效考核在实践中如何有效地应用？如何避免项目运作过程中的各种风险？这些问题都早已成为PPP项目参与各方共同关心、关注的话题。

本书作者和所带领的项目服务团队在参与逾百起政府PPP项目实务操作过程中，担任政府方PPP项目专项顾问，参与PPP项目全过程服务，参加PPP项目专家论证等，积累了丰富的PPP实务经验，在此基础上，结合PPP项目实施机构在项目运作中存在的各种问题，以及各部门对PPP项目运作的规范性文件要求，有针对性地对PPP项目实施机构在实务运作中常见的疑难复杂问题关键点进行了精心总结和提炼。相信本书一定会对政府和PPP项目的实施机构有较强的借鉴价值和指导作用。

序

欣闻朱静律师新书定稿且即将出版发行，由衷地为这位姐姐高兴，我和朱静律师是惺惺相惜的多年好友，早在我国PPP大潮来临之前，我俩就立下了在江苏合作推广PPP的宏伟大志，后我在北京发展，创建锐思维咨询，一同“打天下”的壮志被搁浅。虽奋战的地方不同，但投身于PPP的拳拳之心却是一样的。

2013年以来，PPP模式在我国取得显著成效。财政部PPP中心数据显示，截至2017年12月末，全国PPP综合信息平台管理库项目7137个，投资额10.8万亿元。

PPP不仅限于融资上，它是一项综合性改革，承载着重大的历史使命，放宽准入、打破垄断、鼓励竞争的创新机制充分激发各类社会资本活力，公共服务供给实现动能转换便是其中重要的一项。PPP条例继续列入立法计划，说明PPP仍然是政府的政策选项。政府推动PPP立法工作，未来PPP有法可依，将会越来越规范。

尽管发展迅猛，成效显著，但我国PPP领域的诸多问题也都浮于冰山之上。诸如社会资本参与PPP项目比例低、项目股权投资成为明股实债、PPP长期合作演变为短期融资、过桥融资、存量PPP项目缺乏专业化运营等。

作者和她的服务团队在PPP实践中，提供担任政府方PPP项目顾问，参与PPP项目全过程服务，参加PPP项目专家论证等逾百起PPP项目的实务运作，积累了大量丰富的实战经验。本书即是在丰富的实务基础上，结合PPP项目实施机构在项目中的问题，以及各部门对PPP项目运作的规范性文件要求，有针对性地对PPP项目实施机构在实务运作中常见问题的关键点进行的精心总结和提炼。对实施PPP项目的政府和实施机构来说，具有非常强的实务指导作用和借鉴价值。

本书所体现出的专业和敬业实用等特色，给我留下了深刻印象，作为一名从业近三十年的律师，还担任着财政部PPP中心专家库专家以及多家上市公司独立董事，朱静律师还能在百忙中抽出时间对PPP运作中的实务问题进行归纳总结和提炼，所体现的精神非常值得我去学习，一如朱静律师多年以来严谨认真的从业风范，也值得PPP爱好者和从业者品鉴。

作为我的良师亦是我的挚友，欣然为朱静律师大作作此序。

王玲燕

2018年3月

在最好的“时代”遇见“你” ——写在新书出版之际

什么是最好的“时代”？对一个律师而言莫过于可以在这个时代里大显身手、大展宏图，而我就是这样一个时代的“幸运儿”。

我所在的江苏义行律师事务所与“PPP”结缘，要追溯到2015年初。我们服务的一个客户的PPP项目被列入财政部第一批示范项目库，要求律师全程参与。一开始服务律师对此并不熟悉，要不断地去学习了解财政部、国家发展改革委等相关部门下发的有关PPP的各项政策法规，以适应项目服务的需求。接下来又有机会参与了几个省试点项目的服务，不知不觉中，我们服务PPP项目的各项技能在快速提升。而此时我们也没有意识到，在整个PPP项目的咨询服务过程中，律师的作用是巨大且不可或缺的。

作为事务所主任的我亲自参与PPP业务的机会源于我们主要负责PPP项目的律师休产假，她手头一堆PPP项目的事务亟待处理，而其他人也在忙于处理各自手中的业务。此时我才正式开始接手PPP项目服务，并逐步放下手里其他业务，专心学习掌握PPP项目的理论及实务技能。

幸运的是，身处PPP项目快速发展的大省（江苏省）和大市（徐州市），我和事务所伙伴们参与PPP项目服务的深度和数量可能是其他省市律师无法比拟的。三年多的时间，我们参与服务的PPP项目已逾百起，涉及交通、水务、旅游、城镇化等各个领域。在此期间，我本人参与服务及作为专家论证的项目达六十多个，发表有关PPP项目的原创文章近二十篇，专心、专业、专注的程度也是律师职业生涯中从来没有过的。所谓“实践出真知”，在此过程中，我们也逐步掌握了PPP项目运作的实质、精髓，更积累了大量丰富的书本上无法学到的实战技能和经验。

PPP专业领域之博大精深，只有徜徉在其中的人才能有所体会和感悟，但它又是如此“神秘和充满着迷人的魅力”。几年来，几乎每天、每周、每月、每年，我和伙伴们“不是在做项目就是在去做项目的路上”，没有休息，没有节假日。真是所谓“衣带渐宽终不悔”，我们就这样一直在孜孜不倦追求的路上，没有最忙只有更忙……

这期间不断遇到“PPP事业发展中的贵人”：我的PPP启蒙老师，北京锐思维咨询的王玲燕女士，因为她的启发我开始接触了解PPP，走进了“PPP的广阔天地”；更有不断给我PPP专业道路指引的薛起堂大律师，有他的指引，我才开始在“PPP圈子里”不断成长进步，不断迈向PPP专业的高峰；还有许多财政部、国家发展改革委PPP中心的专家们，无论是见面还是不见面的交流，他们的观点和见解都给了我很多的启发；更有那些欣赏我、信任我，愿意把重要的项目托付给我的客户们……正是得益于他们给我的信任、帮助和启发，使得我在PPP专业服务的道路上越走越快，越走越远，同时，也取得了巨大的收获：财政部PPP中心专家、中央财经大学PPP智库专家、江苏省律师培训师“第一人”、多个县市财政局的PPP顾问等，这些都使我为PPP业务的真心付出得到了很多的回报。我们事务所突破传统，抢占新兴服务市场，将PPP专业作为律师事务所创新发展路径的“义行模式”，得到了业界的普遍认可。所谓“你有多努力，就有多幸运”就是如此，因为这个世界没有捷径可走，唯有脚踏实地、坚持不懈才是唯一的选择……

值此新书《政府（实施机构）PPP项目实务操作指南》即将出版发行之际，谨以此书献给那些曾经并正在给我帮助、指引和点拨的PPP“前辈”，还有给予我信任、理解和支持的各级政府及实施机构。希望本书对PPP的实务运作有真正的帮助作用。书中观点难免有瑕疵和偏颇之处，但有你们的信任和支持，相信一切问题都会迎刃而解。我也会一直“在你们左右”，在PPP事业的道路上让自己变得更加专业、专注、专心，让我们一起携手走在PPP事业的康庄大道上，为中国的PPP更加规范有序快速发展做出自己应有的贡献！

朱静

2018年4月28日

于江苏徐州美丽的云龙湖畔