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　　《中國的民主治理：理論與實踐·民主決策》作為“中國地方政府創新奬”課題組長期學術調研和研究的一次集中展示，是一部科學總結中國政府創新、民主治理、社會建設和黨的建設等領域的理論和實踐成果，深入研究中國政治發展道路和基本經驗，全麵呈現28世紀以來我國治理改革的現實進展和研究現狀，充分展示中國特色社會主義製度的優越性，以期為黨和國傢提供高質量的公共政策建議。

內容簡介

　　《中國的民主治理：理論與實踐·民主決策》導論和14篇典型案例的研究報告組成，廣泛選取在民主決策主題下代錶性的經典個案和研究成果，梳理我國在民主決策方麵取得的一係列重要的進展和成功經驗，指齣現行民主決策製度體係所麵臨的問題和未來發展的方嚮。隨著當代中國經濟社會發展的快速轉型，實現決策的民主化、科學化和法治化還需要進一步藉鑒有益經驗，隻有這樣，纔能夠積極推進決策民主化實踐適應經濟社會的轉型與發展。

內頁插圖

目錄

總序
導論 當代中國民主決策的路徑選擇與實踐價值
民主決策與政治閤法性
——關於“立法聽證”的案例研究
地方人大立法聽證製度分析
——以深圳市四次立法聽證會為分析對象
通過對話尋求決策共識
——浙江省溫嶺市“民主懇談”案例研究
中國非政府組織政策參與及其正嚮效應分析
——以寜波市海曙區政府購買居傢養老服務為例
危機管理和後選舉治理的成功範例
——對重慶市開縣麻柳鄉“八步工作法”製度創新的分析
地方治理中的參與式預算
——關於浙江省溫嶺市新河鎮改革的案例研究
鄉鎮政府是推進我國決策科學化民主化的重要突破口
——對河南省新縣沙窩鎮1O年決策過程的係統觀察與思考
協商民主與農村公共産品供給的決策機製
——浙江省澤國鎮協商民主實踐的案例啓示
村民代錶會議製度的實際效能及其完善
——基於對蘇村的觀察
中國地方政府決策模式探析
——以HT縣為例
風險評估：民主決策的關鍵機製
——四川省遂寜市重大事項社會穩定風險評估機製研究
地方政協參與地方黨委決策製度創新模式研究
——以廣州為個案的研究
論科學決策、民主決策的法治化
——基於北京市交通治堵方案徵求民意的考量
黨員民主聽證會：非公企業民主決策機製創新
——以浙江蕭山非公企業為個案的調查研究
參考文獻

精彩書摘

　　導論
　　當代中國民主決策的路徑選擇與實踐價值
　　陳傢剛
　　（中央編譯局比較政治與經濟研究中心）
　　毫無疑問，1978年黨的十一屆三中全會拉開瞭當代中國經濟社會發展轉型的大幕。中國政治也開始從政權建設走嚮製度建設、社會建設的新階段。這一轉型過程至今依然沒有完成，而觀察這一轉型過程，並對之進行深入分析和探索，也是國內外政治觀察傢、專傢學者熱衷的重要論題。其中，經濟發展取得巨大成就之後政治體製變革的走嚮問題尤其突齣。有學者認為，改革開放以來，中國的市場經濟建設取得瞭巨大成就，民主法治建設、政治體製改革在穩步推進的同時取得瞭長足進展；也有學者認為，中國的轉型發展是不平衡的，是“跛足的”，政治體製改革長期處於停滯狀態，由此也將會阻礙市場經濟的進一步發展。如何認識當代中國的民主發展，既是一個理論問題，也是一個實踐問題；既是一個存在廣泛共識的問題，也是一個麵臨眾多分歧的問題。在筆者看來，改革開放推動的市場經濟建設，深刻地影響並實際地改變瞭當代中國政治體製的現狀，而中國政治體製自身閤乎邏輯的發展也反過來影響並主導著中國經濟改革的進程。最為關鍵的是，在政府主導變革的路徑支配下，當代中國決策體製的變革，以及決策民主化的實踐，既支持和保證瞭經濟的發展，也有力地推動著政治體製的轉型和發展。
　　一、當代中國決策體製的形成與演變
　　導論當代中國民主決策的路徑選擇與實踐價值從一般的意義上講，“決策”指的是一係列有關製定、實施和評估約束性規則的活動，它是為未來行為確定目標、方嚮和原則，並選擇能夠實現預期目標的最優方案而做齣決定的過程。決策是一種理性地做齣選擇的行為，它廣泛地存在於社會生活的各個方麵和各個領域，其內容包括經濟、文化、政治、外交等各個方麵。而我們通常在學術研究和理論探討中論及的決策，則大多是指政治生活中的政黨組織、政權機關、社會政治團體、公共機構等政治主體為瞭反映和錶達其所代錶的階級、階層、群體的利益和意誌，做齣行動決定或決定行動對策的整個過程，即政治決策。從動態角度看，政治決策是“把有效的政治要求轉換成權威性決策過程”；或者是“整個社會所從事的權威性價值分配”等等。從靜態角度看，政治決策是政治行為和政治過程的結果。政治決策是發生在政治係統中的決策，即政治決策一定是發生在公共權力機關中的權威性決策，是對公共價值所做的權威性分配。政治決策與其他決策的區彆就在於這種決策事關國傢和整個政治係統，它影響國傢政治機構的性質及政治係統運行的方嚮和速度。
　　（一）當代中國的決策體製，是在革命、建設和改革開放實踐過程中逐步形成的。隨著經濟社會的發展變化，當代中國的決策體製，經曆瞭從協商建國、立憲建政與國傢建設、動蕩與撥亂反正、改革開放與中國特色社會主義建設等重要曆史階段
　　1.協商建國與過渡時期（1949―1954）
　　隨著中國人民革命戰爭在全國範圍內的勝利推進，創建中華人民共和國的工作就擺在瞭中國共産黨以及各民主黨派的議事日程上來。1949年6月起，中國共産黨同各民主黨派、無黨派人士和各人民團體成立瞭新政治協商會議籌備會，協商建立中華人民共和國。1949年9月21日至30日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議在北平（今北京）舉行。這是中國曆史上具有劃時代意義的盛會。與會代錶對大會的各項議案進行瞭充分討論和民主協商。9月27日，全體會議一緻通過瞭《中國人民政治協商會議組織法》和《中華人民共和國中央人民政府組織法》。《中國人民政治協商會議組織法》規定，中國人民政治協商會議為全中國人民民主統一戰綫的組織，在普選的全國人民代錶大會召開以前，中國人民政治協商會議全體會議執行全國人民代錶大會的職權；在全國人民代錶大會召開以後，就有關國傢建設事業的根本大計或重要措施，嚮全國人民代錶大會或中央人民政府委員會提齣建議案。9月29日，全體會議一緻通過《中國人民政治協商會議共同綱領》（簡稱《共同綱領》）。9月30日，全體會議選舉毛澤東等180位委員組成中國人民政治協商會議第一屆全國委員會；選舉毛澤東為中央人民政府主席，硃德、劉少奇、宋慶齡等56人為委員，組成中央人民政府委員會。9月30日，全體會議一緻通過《中國人民政治協商會議第一屆全體會議宣言》，嚮全世界宣布：“中華人民共和國現已宣告成立，中國人民業已有瞭自己的中央政府。”大會圓滿完成創建中華人民共和國的使命，宣布閉幕。
　　從1949年協商建國，到1954年製定《憲法》，這是當代中國決策體製的奠基期。這一時期的政治生活，一方麵麵臨著結束戰爭、重建傢園、恢復生産的艱巨任務，另一方麵也承擔著奠定基礎、開闢未來的光榮使命。中國人民政治協商會議第一屆全體會議為建立一個獨立、民主、和平、統一和富強的新中國作齣瞭不可磨滅的貢獻，也為當代中國決策體製的形成奠定瞭初步的基礎。
　　2.立憲建政與建設時期（1954―1966）
　　隨著工業化建設和社會主義改造的全麵展開，加強國傢政治、法律上層建築領域的建設，更好地為建立社會主義經濟基礎服務，成為迫切需要。在徵詢蘇聯斯大林意見之後，1952年12月，政協第一屆全國委員會常務委員會舉行第43次會議，討論中國共産黨關於1953年召開全國人民代錶大會和各級人民代錶大會的提議。1953年1月，中央人民政府委員會舉行會議，正式作齣《關於召開全國人民代錶大會及地方各級人民代錶大會的決議》，決定於1953年召開由人民用普選方法産生的鄉、縣、省（市）各級人民代錶大會，並在此基礎上召開全國人民代錶大會。隨後成立瞭以毛澤東為主席，硃德、宋慶齡等32人為委員的中華人民共和國憲法起草委員會；成立瞭以周恩來為主席，由23名委員組成的中華人民共和國選舉法起草委員會。緊張的籌備工作由此展開。
　　在中國共産黨的領導下，全國人民代錶大會召開之前：1953年3月1日，《中華人民共和國全國人民代錶大會及地方各級人民代錶大會選舉法》頒布施行；1953年4月，政務院頒布瞭《為準備普選進行全國人口調查登記的指示》和《全國人口調查登記辦法》，隨後開展瞭第一次全國人口調查工作；根據《選舉法》的規定，全國建立鄉、縣、省（市）各級選舉委員會，抽調25萬餘乾部參加選舉指導工作；《中華人民共和國憲法（草案）》在毛澤東主持下，經過反復討論修改，通過中央人民政府委員會審議。
　　在準備和召開第一屆全國人大第一次會議期間，為適應經濟建設和社會發展的需要，黨中央對黨和國傢領導製度進行瞭若乾調整。首先是調整黨政領導的組織層次。撤銷大區一級黨政機構，使中央直接領導省（市）；在黨中央的領導製度方麵，在中央書記處下設立一個經常的秘書長工作會議；在國傢行政體製方麵，確立瞭國務院即中央人民政府的一級政府體製，改變瞭原來中央人民政府下轄政務院的兩級政府狀態，減少層次、提高效率；在軍事領導製度方麵，第一屆全國人大第一次會議決定設立國防委員會和國防部，1954年9月28日，中央政治局決定在中央政治局和書記處下成立中央軍事委員會，擔負軍事領導工作；在黨的地方領導機構方麵，1955年6月作齣《關於建立省、市委書記處的決定》；在乾部管理方麵，堅持黨管乾部的原則，逐步建立在中央及各級黨委統一領導下，在中央及各級黨委的組織部統一管理下的分部分級管理乾部的製度。
　　經過充分準備，1954年9月15至28日，第一屆全國人民代錶大會第一次會議在北京舉行。大會代錶1226名。毛澤東嚮大會緻開幕詞《為建設一個偉大的社會主義國傢而奮鬥》；劉少奇作《關於中華人民共和國憲法草案的報告》；周恩來作《政府工作報告》。大會經過充分討論，通過瞭《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國全國人民代錶大會組織法》、《中華人民共和國國務院組織法》以及人民法院、人民檢察院、地方各級人民代錶大會和地方各級人民委員會的組織法。大會選舉和決定瞭國傢領導工作人員。9月28日，第一屆全國人大第一次會議勝利閉幕。第一屆全國人民代錶大會的召開，標誌著人民代錶大會製度作為新中國根本政治製度的正式確立。這是中國政治製度的一次偉大變革。以第一屆全國人民代錶大會第一次會議召開為標誌，長期革命鬥爭曆史中形成的以中國共産黨為領導核心的決策體製以立法的形式正式確立。
　　3．內亂動蕩與撥亂反正時期（1966―1978）
　　1966年5月中央政治局擴大會議和同年8月黨的八屆十一中全會之後，“文化大革命”全麵地發動起來。“文化大革命”是“一場由領導者錯誤發動，被反革命集團利用，給黨、國傢和各族人民帶來嚴重災難的內亂”，它“不是也不可能是任何意義上的革命或社會進步”。“文革”期間，黨的決策體製發生瞭巨大變化。1966年5月的中央政治局擴大會議決定撤銷原來以彭真為首的文化革命五人小組，重新設立文化革命小組（正式名稱為中央文化革命小組，通常簡稱中央文革小組或中央文革）。新的中央文革小組一經成立，實際上就逐步成為不受中央政治局約束的、直接指揮“文化大革命”的機構，並在很大程度上控製瞭中央各重要媒體乃至全國的輿論工具，在政治上擁有超乎尋常的特殊的決策權力。
　　1966年8月，中共八屆十一中全會改組瞭中央領導機構，最高決策層中央政治局常委由原來的7人擴大為11人。由周恩來負責召集中央政治局常委（擴大）碰頭會，研究處理國內及對外的日常工作，嚮毛澤東、林彪請示決定。隨後，從中央到地方的各級黨委幾乎全被衝垮，領導部門陷於癱瘓、半癱瘓，黨和團的基層組織停止活動。1967年1月，上海市造反派組織奪取瞭上海市的黨政大權後，毛澤東認為，臨時權力機構叫革命委員會。此後，經奪權産生的各級政權和行政事業單位乃至企業的領導機構均統一定名為革命委員會。
　　到1968年9月，全國（除颱灣省外）29個省市自治區相繼成立瞭革命委員會。此間，中央和國務院各部委、各基層黨政機關、企事業單位、農村人民公社等，也陸續成立瞭革命委員會。“革命委員會要實行一元化的領導，打破重疊的行政機構，精兵簡政，組織起一個革命化的聯係群眾的領導班子。”革委會的建立以全盤否定新中國成立以來我國的黨政領導體製為前提，是“打倒一切”、“全麵奪權”的畸形産物。1969年4月，黨的九大在北京召開。會議選舉瞭新的中央政治局、中央政治局常委。同時，新的中央政治局通過中央軍事委員會主席、副主席、委員名單和中央軍委辦事組成員名單。中央軍委常委會實際由林彪等操縱下的軍委辦事組所取代。此後，中央文革小組實際上也停止活動。
　　1976年，黨中央采取果斷措施，粉碎瞭“四人幫”篡黨奪權的陰謀。1977年8月12至18日，黨的十一大在北京召開。會議選齣瞭新的中央領導機構。十一大政治報告宣布，以粉碎“四人幫”為標誌，“文化大革命”宣告結束。根據十一大通過的黨章，各省、自治區、直轄市相繼召開新一屆黨代錶大會，選舉産生新一屆黨委。中央直屬機關和中央國傢機關及人民團體，陸續恢復建立黨委或黨組。黨的領導得到充實和加強，黨的決策體製逐步得到恢復、調整和完善。“黨的十一大及上述一係列會議的召開，使‘文化大革命’中被打亂的黨和國傢政治生活的正常秩序逐步得到恢復，開始走上正常軌道。”
　　4．改革開放與社會主義建設（1978―）
　　1978年黨的十一屆三中全會的召開，不僅實現瞭黨的中心工作由“以階級鬥爭為中心”嚮“以經濟建設為中心”的戰略轉移，而且啓動瞭中國決策體製改革的進程。
　　1978年12月，黨的十一屆三中全會召開，會議選舉産生瞭中央紀律檢查委員會，充實和加強瞭中央領導力量。“華國鋒仍擔任中共中央主席，但經過這次會議，就體現黨的正確指導思想、決定黨和國傢重大方針政策的實際作用來看，鄧小平實際上已經成為黨中央領導集體的核心。”1980年8月18日，鄧小平在中共中央政治局擴大會議上發錶《黨和國傢領導製度的改革》的講話，嚮全黨提齣瞭改革黨和國傢決策體製的政治任務。1982年，中國共産黨中央顧問委員會，根據黨的十二大通過的黨章，中央顧問委員會“是中央委員會政治上的助手和參謀”，其主要任務是：“對黨的方針、政策的製定和執行提齣建議，接受谘詢；協助中央委員會調查處理某些重要問題；在黨內外宣傳黨的重大方針、政策；承擔中央委員會委托的其他任務。”中顧委是解決領導乾部職務終身製的一種過渡措施，是解決中國共産黨中央領導機構新老交替的一種組織形式。但中顧委常委列席黨的中央政治局會議，在決策過程中發揮著重要作用。1992年，中共十四大通過瞭關於中央顧問委員會工作報告的決議，同意不再設立中央顧問委員會的建議，中央顧問委員會遂走入曆史。1986年7月31日，時任國務院副總理的萬裏發錶《決策民主化和科學化是政治體製改革的一個重要課題》的講話，明確提齣瞭決策體製改革的基本目標是實現決策的民主化和科學化。萬裏的這個講話代錶瞭中共中央的集體意誌。1987年，中共十三大政治報告中明確提齣“黨的決策的民主化和科學化”的主張。這是中共曆史上第一次在黨代錶大會政治報告中錶達瞭這一主張，這也意味著促進決策的民主化和科學化已成為全黨的意誌。1990年中共十三屆六中全會通過瞭《中共中央關於加強黨同人民群眾聯係的決定》，指齣“要保證決策正確、執行有效，必須堅持從群眾中來到群眾中去，建立和健全民主的、科學的決策和執行程序”，“要重視和加強決策研究、決策谘詢機構的工作，發揮它們的參謀作用”。1992年十四大報告重申“領導機關和領導乾部要認真聽取群眾意見，充分發揮各類專傢和研究谘詢機構的作用，加速建立一套民主的科學的決策製度。”2002年11月，江澤民在十六大政治報告中強調“正確決策是各項工作成功的重要前提”，並對改革和完善決策機製提齣瞭總體要求；2004年9月中共十六屆四中全會通過的《中共中央關於加強黨的執政能力建設的決定》提齣要“改革和完善決策機製，推進決策的科學化、民主化。完善重大決策的規則和程序，通過多種渠道和形式廣泛集中民智，使決策真正建立在科學、民主的基礎之上。對涉及經濟社會發展全局的重大事項，要廣泛徵詢意見，充分進行協商和協調；對專業性、技術性較強的重大事項，要認真進行專傢論證、技術谘詢、決策評估；對同群眾利益密切相關的重大事項，要實行公示、聽證等製度，擴大人民群眾的參與度。建立決策失誤責任追究製度，健全糾錯改正機製。有組織地廣泛聯係專傢學者，建立多種形式的決策谘詢機製和信息支持係統”。2007年10月，鬍錦濤在十七大政治報告中強調，“從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，”提齣推進決策科學化、民主化的重點建設領域是“增強決策透明度和公眾參與度”。
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前言/序言

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