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编辑推荐

　　《中国的民主治理：理论与实践·民主决策》作为“中国地方政府创新奖”课题组长期学术调研和研究的一次集中展示，是一部科学总结中国政府创新、民主治理、社会建设和党的建设等领域的理论和实践成果，深入研究中国政治发展道路和基本经验，全面呈现28世纪以来我国治理改革的现实进展和研究现状，充分展示中国特色社会主义制度的优越性，以期为党和国家提供高质量的公共政策建议。

内容简介

　　《中国的民主治理：理论与实践·民主决策》导论和14篇典型案例的研究报告组成，广泛选取在民主决策主题下代表性的经典个案和研究成果，梳理我国在民主决策方面取得的一系列重要的进展和成功经验，指出现行民主决策制度体系所面临的问题和未来发展的方向。随着当代中国经济社会发展的快速转型，实现决策的民主化、科学化和法治化还需要进一步借鉴有益经验，只有这样，才能够积极推进决策民主化实践适应经济社会的转型与发展。

内页插图

目录

总序
导论 当代中国民主决策的路径选择与实践价值
民主决策与政治合法性
——关于“立法听证”的案例研究
地方人大立法听证制度分析
——以深圳市四次立法听证会为分析对象
通过对话寻求决策共识
——浙江省温岭市“民主恳谈”案例研究
中国非政府组织政策参与及其正向效应分析
——以宁波市海曙区政府购买居家养老服务为例
危机管理和后选举治理的成功范例
——对重庆市开县麻柳乡“八步工作法”制度创新的分析
地方治理中的参与式预算
——关于浙江省温岭市新河镇改革的案例研究
乡镇政府是推进我国决策科学化民主化的重要突破口
——对河南省新县沙窝镇1O年决策过程的系统观察与思考
协商民主与农村公共产品供给的决策机制
——浙江省泽国镇协商民主实践的案例启示
村民代表会议制度的实际效能及其完善
——基于对苏村的观察
中国地方政府决策模式探析
——以HT县为例
风险评估：民主决策的关键机制
——四川省遂宁市重大事项社会稳定风险评估机制研究
地方政协参与地方党委决策制度创新模式研究
——以广州为个案的研究
论科学决策、民主决策的法治化
——基于北京市交通治堵方案征求民意的考量
党员民主听证会：非公企业民主决策机制创新
——以浙江萧山非公企业为个案的调查研究
参考文献

精彩书摘

　　导论
　　当代中国民主决策的路径选择与实践价值
　　陈家刚
　　（中央编译局比较政治与经济研究中心）
　　毫无疑问，1978年党的十一届三中全会拉开了当代中国经济社会发展转型的大幕。中国政治也开始从政权建设走向制度建设、社会建设的新阶段。这一转型过程至今依然没有完成，而观察这一转型过程，并对之进行深入分析和探索，也是国内外政治观察家、专家学者热衷的重要论题。其中，经济发展取得巨大成就之后政治体制变革的走向问题尤其突出。有学者认为，改革开放以来，中国的市场经济建设取得了巨大成就，民主法治建设、政治体制改革在稳步推进的同时取得了长足进展；也有学者认为，中国的转型发展是不平衡的，是“跛足的”，政治体制改革长期处于停滞状态，由此也将会阻碍市场经济的进一步发展。如何认识当代中国的民主发展，既是一个理论问题，也是一个实践问题；既是一个存在广泛共识的问题，也是一个面临众多分歧的问题。在笔者看来，改革开放推动的市场经济建设，深刻地影响并实际地改变了当代中国政治体制的现状，而中国政治体制自身合乎逻辑的发展也反过来影响并主导着中国经济改革的进程。最为关键的是，在政府主导变革的路径支配下，当代中国决策体制的变革，以及决策民主化的实践，既支持和保证了经济的发展，也有力地推动着政治体制的转型和发展。
　　一、当代中国决策体制的形成与演变
　　导论当代中国民主决策的路径选择与实践价值从一般的意义上讲，“决策”指的是一系列有关制定、实施和评估约束性规则的活动，它是为未来行为确定目标、方向和原则，并选择能够实现预期目标的最优方案而做出决定的过程。决策是一种理性地做出选择的行为，它广泛地存在于社会生活的各个方面和各个领域，其内容包括经济、文化、政治、外交等各个方面。而我们通常在学术研究和理论探讨中论及的决策，则大多是指政治生活中的政党组织、政权机关、社会政治团体、公共机构等政治主体为了反映和表达其所代表的阶级、阶层、群体的利益和意志，做出行动决定或决定行动对策的整个过程，即政治决策。从动态角度看，政治决策是“把有效的政治要求转换成权威性决策过程”；或者是“整个社会所从事的权威性价值分配”等等。从静态角度看，政治决策是政治行为和政治过程的结果。政治决策是发生在政治系统中的决策，即政治决策一定是发生在公共权力机关中的权威性决策，是对公共价值所做的权威性分配。政治决策与其他决策的区别就在于这种决策事关国家和整个政治系统，它影响国家政治机构的性质及政治系统运行的方向和速度。
　　（一）当代中国的决策体制，是在革命、建设和改革开放实践过程中逐步形成的。随着经济社会的发展变化，当代中国的决策体制，经历了从协商建国、立宪建政与国家建设、动荡与拨乱反正、改革开放与中国特色社会主义建设等重要历史阶段
　　1.协商建国与过渡时期（1949―1954）
　　随着中国人民革命战争在全国范围内的胜利推进，创建中华人民共和国的工作就摆在了中国共产党以及各民主党派的议事日程上来。1949年6月起，中国共产党同各民主党派、无党派人士和各人民团体成立了新政治协商会议筹备会，协商建立中华人民共和国。1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平（今北京）举行。这是中国历史上具有划时代意义的盛会。与会代表对大会的各项议案进行了充分讨论和民主协商。9月27日，全体会议一致通过了《中国人民政治协商会议组织法》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》。《中国人民政治协商会议组织法》规定，中国人民政治协商会议为全中国人民民主统一战线的组织，在普选的全国人民代表大会召开以前，中国人民政治协商会议全体会议执行全国人民代表大会的职权；在全国人民代表大会召开以后，就有关国家建设事业的根本大计或重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府委员会提出建议案。9月29日，全体会议一致通过《中国人民政治协商会议共同纲领》（简称《共同纲领》）。9月30日，全体会议选举毛泽东等180位委员组成中国人民政治协商会议第一届全国委员会；选举毛泽东为中央人民政府主席，朱德、刘少奇、宋庆龄等56人为委员，组成中央人民政府委员会。9月30日，全体会议一致通过《中国人民政治协商会议第一届全体会议宣言》，向全世界宣布：“中华人民共和国现已宣告成立，中国人民业已有了自己的中央政府。”大会圆满完成创建中华人民共和国的使命，宣布闭幕。
　　从1949年协商建国，到1954年制定《宪法》，这是当代中国决策体制的奠基期。这一时期的政治生活，一方面面临着结束战争、重建家园、恢复生产的艰巨任务，另一方面也承担着奠定基础、开辟未来的光荣使命。中国人民政治协商会议第一届全体会议为建立一个独立、民主、和平、统一和富强的新中国作出了不可磨灭的贡献，也为当代中国决策体制的形成奠定了初步的基础。
　　2.立宪建政与建设时期（1954―1966）
　　随着工业化建设和社会主义改造的全面展开，加强国家政治、法律上层建筑领域的建设，更好地为建立社会主义经济基础服务，成为迫切需要。在征询苏联斯大林意见之后，1952年12月，政协第一届全国委员会常务委员会举行第43次会议，讨论中国共产党关于1953年召开全国人民代表大会和各级人民代表大会的提议。1953年1月，中央人民政府委员会举行会议，正式作出《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，决定于1953年召开由人民用普选方法产生的乡、县、省（市）各级人民代表大会，并在此基础上召开全国人民代表大会。随后成立了以毛泽东为主席，朱德、宋庆龄等32人为委员的中华人民共和国宪法起草委员会；成立了以周恩来为主席，由23名委员组成的中华人民共和国选举法起草委员会。紧张的筹备工作由此展开。
　　在中国共产党的领导下，全国人民代表大会召开之前：1953年3月1日，《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》颁布施行；1953年4月，政务院颁布了《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》和《全国人口调查登记办法》，随后开展了第一次全国人口调查工作；根据《选举法》的规定，全国建立乡、县、省（市）各级选举委员会，抽调25万余干部参加选举指导工作；《中华人民共和国宪法（草案）》在毛泽东主持下，经过反复讨论修改，通过中央人民政府委员会审议。
　　在准备和召开第一届全国人大第一次会议期间，为适应经济建设和社会发展的需要，党中央对党和国家领导制度进行了若干调整。首先是调整党政领导的组织层次。撤销大区一级党政机构，使中央直接领导省（市）；在党中央的领导制度方面，在中央书记处下设立一个经常的秘书长工作会议；在国家行政体制方面，确立了国务院即中央人民政府的一级政府体制，改变了原来中央人民政府下辖政务院的两级政府状态，减少层次、提高效率；在军事领导制度方面，第一届全国人大第一次会议决定设立国防委员会和国防部，1954年9月28日，中央政治局决定在中央政治局和书记处下成立中央军事委员会，担负军事领导工作；在党的地方领导机构方面，1955年6月作出《关于建立省、市委书记处的决定》；在干部管理方面，坚持党管干部的原则，逐步建立在中央及各级党委统一领导下，在中央及各级党委的组织部统一管理下的分部分级管理干部的制度。
　　经过充分准备，1954年9月15至28日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京举行。大会代表1226名。毛泽东向大会致开幕词《为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗》；刘少奇作《关于中华人民共和国宪法草案的报告》；周恩来作《政府工作报告》。大会经过充分讨论，通过了《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国国务院组织法》以及人民法院、人民检察院、地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会的组织法。大会选举和决定了国家领导工作人员。9月28日，第一届全国人大第一次会议胜利闭幕。第一届全国人民代表大会的召开，标志着人民代表大会制度作为新中国根本政治制度的正式确立。这是中国政治制度的一次伟大变革。以第一届全国人民代表大会第一次会议召开为标志，长期革命斗争历史中形成的以中国共产党为领导核心的决策体制以立法的形式正式确立。
　　3．内乱动荡与拨乱反正时期（1966―1978）
　　1966年5月中央政治局扩大会议和同年8月党的八届十一中全会之后，“文化大革命”全面地发动起来。“文化大革命”是“一场由领导者错误发动，被反革命集团利用，给党、国家和各族人民带来严重灾难的内乱”，它“不是也不可能是任何意义上的革命或社会进步”。“文革”期间，党的决策体制发生了巨大变化。1966年5月的中央政治局扩大会议决定撤销原来以彭真为首的文化革命五人小组，重新设立文化革命小组（正式名称为中央文化革命小组，通常简称中央文革小组或中央文革）。新的中央文革小组一经成立，实际上就逐步成为不受中央政治局约束的、直接指挥“文化大革命”的机构，并在很大程度上控制了中央各重要媒体乃至全国的舆论工具，在政治上拥有超乎寻常的特殊的决策权力。
　　1966年8月，中共八届十一中全会改组了中央领导机构，最高决策层中央政治局常委由原来的7人扩大为11人。由周恩来负责召集中央政治局常委（扩大）碰头会，研究处理国内及对外的日常工作，向毛泽东、林彪请示决定。随后，从中央到地方的各级党委几乎全被冲垮，领导部门陷于瘫痪、半瘫痪，党和团的基层组织停止活动。1967年1月，上海市造反派组织夺取了上海市的党政大权后，毛泽东认为，临时权力机构叫革命委员会。此后，经夺权产生的各级政权和行政事业单位乃至企业的领导机构均统一定名为革命委员会。
　　到1968年9月，全国（除台湾省外）29个省市自治区相继成立了革命委员会。此间，中央和国务院各部委、各基层党政机关、企事业单位、农村人民公社等，也陆续成立了革命委员会。“革命委员会要实行一元化的领导，打破重叠的行政机构，精兵简政，组织起一个革命化的联系群众的领导班子。”革委会的建立以全盘否定新中国成立以来我国的党政领导体制为前提，是“打倒一切”、“全面夺权”的畸形产物。1969年4月，党的九大在北京召开。会议选举了新的中央政治局、中央政治局常委。同时，新的中央政治局通过中央军事委员会主席、副主席、委员名单和中央军委办事组成员名单。中央军委常委会实际由林彪等操纵下的军委办事组所取代。此后，中央文革小组实际上也停止活动。
　　1976年，党中央采取果断措施，粉碎了“四人帮”篡党夺权的阴谋。1977年8月12至18日，党的十一大在北京召开。会议选出了新的中央领导机构。十一大政治报告宣布，以粉碎“四人帮”为标志，“文化大革命”宣告结束。根据十一大通过的党章，各省、自治区、直辖市相继召开新一届党代表大会，选举产生新一届党委。中央直属机关和中央国家机关及人民团体，陆续恢复建立党委或党组。党的领导得到充实和加强，党的决策体制逐步得到恢复、调整和完善。“党的十一大及上述一系列会议的召开，使‘文化大革命’中被打乱的党和国家政治生活的正常秩序逐步得到恢复，开始走上正常轨道。”
　　4．改革开放与社会主义建设（1978―）
　　1978年党的十一届三中全会的召开，不仅实现了党的中心工作由“以阶级斗争为中心”向“以经济建设为中心”的战略转移，而且启动了中国决策体制改革的进程。
　　1978年12月，党的十一届三中全会召开，会议选举产生了中央纪律检查委员会，充实和加强了中央领导力量。“华国锋仍担任中共中央主席，但经过这次会议，就体现党的正确指导思想、决定党和国家重大方针政策的实际作用来看，邓小平实际上已经成为党中央领导集体的核心。”1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上发表《党和国家领导制度的改革》的讲话，向全党提出了改革党和国家决策体制的政治任务。1982年，中国共产党中央顾问委员会，根据党的十二大通过的党章，中央顾问委员会“是中央委员会政治上的助手和参谋”，其主要任务是：“对党的方针、政策的制定和执行提出建议，接受咨询；协助中央委员会调查处理某些重要问题；在党内外宣传党的重大方针、政策；承担中央委员会委托的其他任务。”中顾委是解决领导干部职务终身制的一种过渡措施，是解决中国共产党中央领导机构新老交替的一种组织形式。但中顾委常委列席党的中央政治局会议，在决策过程中发挥着重要作用。1992年，中共十四大通过了关于中央顾问委员会工作报告的决议，同意不再设立中央顾问委员会的建议，中央顾问委员会遂走入历史。1986年7月31日，时任国务院副总理的万里发表《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的讲话，明确提出了决策体制改革的基本目标是实现决策的民主化和科学化。万里的这个讲话代表了中共中央的集体意志。1987年，中共十三大政治报告中明确提出“党的决策的民主化和科学化”的主张。这是中共历史上第一次在党代表大会政治报告中表达了这一主张，这也意味着促进决策的民主化和科学化已成为全党的意志。1990年中共十三届六中全会通过了《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》，指出“要保证决策正确、执行有效，必须坚持从群众中来到群众中去，建立和健全民主的、科学的决策和执行程序”，“要重视和加强决策研究、决策咨询机构的工作，发挥它们的参谋作用”。1992年十四大报告重申“领导机关和领导干部要认真听取群众意见，充分发挥各类专家和研究咨询机构的作用，加速建立一套民主的科学的决策制度。”2002年11月，江泽民在十六大政治报告中强调“正确决策是各项工作成功的重要前提”，并对改革和完善决策机制提出了总体要求；2004年9月中共十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出要“改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化。完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智，使决策真正建立在科学、民主的基础之上。对涉及经济社会发展全局的重大事项，要广泛征询意见，充分进行协商和协调；对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估；对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度，扩大人民群众的参与度。建立决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制。有组织地广泛联系专家学者，建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统”。2007年10月，胡锦涛在十七大政治报告中强调，“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，”提出推进决策科学化、民主化的重点建设领域是“增强决策透明度和公众参与度”。
　　……

前言/序言

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