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编辑推荐

适读人群 ：三农问题相关专家、学者，政府官员。
本书为湖北省学术著作出版专项资金资助项目。本书表明，只要捋清了宅基地制度变迁的逻辑，就可以对宅基地是什么，为什么会有宅基地问题，如何解决宅基地问题，进行富有洞见的回答，农村宅基地制度变迁研究可由此起步。

内容简介

宅基地作为土地之一，既与其他类型土地有相似性，又因制度界定而有用途上的区分。要研究宅基地制度的变迁，首先要理解宅基地的资源属性，探索出提高宅基地利用效率的制度；其次是梳理制度变迁的一般逻辑，发掘宅基地制度变迁的动力机制；zui后才是缕清我国宅基地研究的现状问题，有针对性地建立宅基地制度变迁的研究框架。

作者简介

刘锐，湖北省十堰人，博士。四川大学公共管理学院特聘副研究员，华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员。主要从事土地问题与地方治理研究，在全国10多个省份乡村驻村调研累计超过500天。近年来公开发表论文40多篇，其中CSSCI收录20多篇，《红旗文摘》《高等学校文科学术文摘》《人大复印资料》等转载10余次。主持和参与国家、省部级课题多项。

目录

第一章 导言
一 问题的提出
二 宅基地制度变迁的研究
三 宅基地制度的中观研究
四 核心概念与篇章安排
第二章 农村宅基地制度的形成
一 集体土地所有制的形成
二 宅基地治理制度的形成
第三章 弱财产属性与宅基地治理
一 宅基地制度的变迁及问题
二 宅基地治理制度的变迁
三 宅基地利用问题及治理
第四章 强财产属性与宅基地治理
一 宅基地强财产属性与利用问题
二 宅基地治理的两类问题
三 宅基地治理制度创新
第五章 宅基地产权制度变迁实践
一 宅基地流转现象增多
二 宅基地产权制度变迁
第六章 土地管理制度变迁实践
一 城乡统一的土地管理
二 城乡建设用地市场的打通
三 城乡建设用地市场的完善
第七章 宅基地制度变迁的政治经济学
一 统筹宅基地制度的目标层次
二 坚持土地制度的宪法秩序
三 走向义利合一的宅基地制度
后记
参考文献

精彩书摘

计划经济时期的宅基地制度，之所以能践行义利合一原则，主要是它缕清了宅基地制度的主次目标，设计出了一套行之有效的宅基地治理制度。改革开放以来，我国经济快速发展，但区域经济发展不均衡，宅基地利用方式各异。要实现宅基地制度变迁的正外部性，就要对宅基地利用的制度-结构状况，进行全面深入的探讨。
我国宅基地制度有两部分构成，一是宅基地使用制度，主要是保障居者有其屋，二是征地制度，是以“涨价归公”实现“地利共享”。两种制度服务于一个目标，实现国家发展战略、保障社会分配公平，我们称之为义利合一的宅基地制度。1980年以来，随着土地非农化规模的扩大，耕地保护的重要性和必要性增强。宅基地制度变迁既要适应利用现实，又要遵循土地制度的宪法秩序，更要提高土地集约节约利用的水平。
“离土不离乡”的小城镇发展战略限制了要素流动，固化了计划经济以来的城乡利益分配格局，难以适应市场经济的要素流动要求。因此，乡村工业会因各种问题纷纷倒闭，小城镇会从生产性区域向消费性区域转型。城市经济发展带来农村人口的涌入，造就出农民半工半农的就业模式。半工半农的就业模式是结构性的还是制度性的，是个有待清理的问题。主流研究通过城市“民工荒”及土地抛荒的存在，推测我国城乡关系变迁到了一个拐点，所以要通过户籍 、土地制度的联动实现城乡一体化。事实并不是如此。
山区农村因地形崎岖和耕作不便，农业生产艰辛土地产出效益低。随着城市经济的拉力增大，土地被抛荒、宅基地自发退出，村庄的终结是客观规律，这类土地本就应退耕还林。我们应以农民为主体，针对其生产生活问题，做出有针对性的治理，呼应农民的易地建房诉求。丘陵或平原地区的农村，土地被抛荒的原因有两个，一个是农业基础设施建设不到位，农业生产的辛苦与产出不成比例，挫伤了农民种地的积极性，被迫抛荒土地；二是当前的粮食价格较低，外出打工虽然辛苦，相比于种地要高很多，农民因此暂时抛荒土地。也就是说，“民工荒”的出现及非农就业工资的上涨，与刘易斯转折点之间并非因果关系，更多的是剩余劳动力供求共同作用的结果。
从小农家计的角度看，农村仍有大量的剩余劳动力，农业在家庭收益中的地位重要，农民的城乡流动是结构性的。我们以农民生活方式的变化尤其是人口再生产的城市完成，作为城市化的衡量标准，通过对农民收入来源和进城方式的调查会发现，大部分中西部农村的农民难以一次性顺利进城，第二、三代农民工的城市化是不完全城市化，与家庭生命历程及父母的资金物质支持有关。改革开放30年来，我国经济是取得长足进步，但工业化水平总体不高，城市经济的拉力效应有限，人地关系紧张局面没有得到改观。若通过制度建设让农民进城变得不可逆，即使建立起完善的社会保障体制，也会因城市就业的机会少收入低，带来大部分进城农民生活水平的下降。城市治理成本的增大，劳资冲突的增多只是后果之一，社会稳定受影响及阶层对立的加剧，将使我国落入“中等收入陷阱”，劣质的城市化我们当然不需要。
农村人口的城市化是个长期过程，减少城市化过程中的阵痛，保持农村社会的基本稳定，为我国经济结构转型赢得空间，现代化建设大局才有可能实现。城市和农村之间是一静一动、一阴一阳的关系，随着城市经济的进一步发展，农村人口会大量转移进入城市，那时再退出一般农村的宅基地，制度变迁成本要小得多。现在一小部分农民顺利进城，农村宅基地闲置在那里，无关土地利用大局，模糊化治理是可行的。大部分农民的家庭收入水平不高，还要依靠农村完成人口再生产，农民的流动方式及就业结构，带来宅基地的“季节性闲置”。大部分农民的进城是长期反复的，宅基地闲置时间因此有长有短，从空间形态上看居住效率不高，但它保障了农民家庭生活稳定，为城市经济的发展转型提供了契机，总体来看是有制度效率的。
宅基地闲置的总体合理，并不是说我们就应无为而治。随着家庭生活水平的提高，农民对宅基地的要求也在增长，我们应有针对性的进行规划和治理。具体说来，我国经济结构转型的长期性，决定了大部分农民还要依托农村生活。一方面，他们对公共服务设施有需求，另一方面，农业收益对家庭生活很重要。如果我们因地制宜地制定村庄规划，规划区设置在农业耕作半径范围内，同时建设起完善的公共基础设施，要求在规范区建新必须退出老宅基地，乡村组织只需要加强宣传和引导，随着时间的推移农民纷纷搬迁过来，老宅基地会很自然地退出。该模式尤其适宜中部丘陵农村，湖北荆门农村已有不少成功实践。
平原农村的问题是，既无宅基地可分老宅基地又没有退出。如果激活村社集体的积极性，上级政府给予村社集体以相应支持，低成本的老村整治能够顺利实现，一户一宅的宅基地使用制度也能实施，前文的山东东营农村已有成功的实践。
山区农村条件太差，村庄的终结是个过程，村民的迁徙路径不一。不少人迁往有土地可种、交通条件较好的农村，迁入地的政府因财力有限、公共治理资源紧张，不愿意接受外来户口，有些地方通过行政收费来限制人口迁入，带来宅基地利用的社会问题和治理问题。若将宅基地退出与政府治理相挂钩，退出原村宅基地的人携指标流动，迁入地获得国家配套的公共治理资源，就可实现农民的自由迁徙和落户。
要注意的是，当前不少地方通过增减挂钩政策倒腾宅基地，建设“万人社区”或者行政推动人口向城镇集中，是很成问题的。上楼会掏空农民的大半生积蓄，宅基地在耕作半径之外会增加农业生产的不便，城镇支出的增多又降低农民的生活福利。中西部的一般乡镇不能提供就业机会，农民为了维持体面生活外出打工，又带来乡镇的“空心化”或鬼城化。一般农村宅基地的生产生活功能，应得到政策部门足够的重视。
相比于一般农村，城郊或沿海发达农村，宅基地财产属性增强，宅基地利用主要有两大问题，一是征地拆迁冲突愈演愈烈；二是宅基地隐性流转频繁纠纷多。征地拆迁冲突增加的原因众多。从我们的实地调查和媒体报道来看，地方政府大多提高了征地补偿标准，中央在征地制度建设上也更加规范，但征地冲突反而有越来越严重的趋势，何也，我们以为主要是征地博弈无序化引致。政府征地带来巨额土地增值收益，村民不眼红不想谋利不可能，问题在于我们如何坚持宪法原则，满足村民的合理地利诉求，坚决拒斥漫天要价的行为。地方政府治理无理型钉子户的无力，带来会哭的孩子有奶吃的心理，催生更多的坐地要价式的博弈，发生征地冲突的可能性因此大大增加。
从统计数据来看，我国的再分配机制不足以应付各种挑战，其根本原因是财政汲取能力低再分配能力不强。在土地财政还是地方财政的主要来源，对实施惠民政策、促进经济发展还有强大功能的条件下，我们匆匆取消征地制度并推动宅基地入市，政府获得的土地增值收益部分必然较低。我国的宏观经济结构还没转型成功，政府对自由入市的宅基地收取高额累进税，显得太不切实际。因为，即使收取50%的累进税来补贴95%的一般农村，与土地财政的再分配效果相比也是微不足道的。用全面的财产税来代替土地财政会阻碍经济增长，于我国低水平的城市化现实，及现代化建设大局不相符合。
我们坚持“土地公有、地利共享、消灭土地食利者”的宪法秩序，不是生搬硬套法条，而是结合中国发展实际，用宪法制度目标来指导现实。按照现在的经济速度发展20-30年，等我国城市化扩张基本完成，城乡基础设施基本完善，城乡间人口流动大致均衡，经济结构转型已告成功时，我们自然会摒弃土地财政，对征地制度大刀阔斧的改革。当前的征地制度是有问题，但哪是主哪是次，哪先改哪后改，不仅出于理念完美，更要深耕于我国的国情，对土地制度有总体认知。
宅基地使用权流转有两大原因，一是宅基地使用制度瓦解，二是违建房的治理不到位。部分地方因历史遗留问题，宅基地隐性流转已成现实，要大面积拆除基本不可能，宅基地的细碎化又影响地方的发展。在地方政府已具备强大的财政实力，宅基地使用制度已完成政治社会功能，宅基地产权纠纷越加严重的背景下，政府出于社会稳定和发展大局考虑，选择对即定事实的被动承认和确权，有其特定发展阶段的治理合理性。只要产权改革的正义和公平问题可控，地方政府能够承担制度变迁的成本。对于其他沿海发达和城郊农村，当产权改革的社会反抗情绪大，地方政府还严重依赖土地财政，宅基地入市形势尚可总体控制时，实无必要强推宅基地使用梳流转。而应该从宅基地制度源头做起，提高土地管理的水平，公平有序分配宅基地，创新宅基地的退出方式，加大违建房的治理力度，等等。
换个角度看，发达农村从宅基使用制度目标出发，按照自愿原则实施“宅基地换房”的政策，有一定合理性。毕竟，宅基地使用制度作为集体所有制的一部分，适应于生产力水平低福利保障水平低的阶段。现在沿海发达和城郊农村宅基地财产属性增强，农民的生产生活已基本实现城市化，宅基地使用制度的政治社会目标基本实现，我们可以取消福利性的宅基地使用制度，实行土地国有制下的住房保障制度。“宅基地换房”遵循宅基地使用制度的目标，农民居住环境也得到相应地改善。要注意的是，农民进城是个长期的过程，“宅基地换房”不是一蹴而就的，一刀切的行政强推农民上楼，制度变迁快于社会变迁，会带来诸多遗留问题。
在我国赶超型发展战略没有根本调整，经济发展还没有跨过“中等收入陷阱”之前，我们应坚持义利合一的宅基地制度，逐步完善征地制度和宅基地使用制度。当前两类农村的宅基地问题有差异，各地宅基地利用的具体问题也不同，要将义利合一的制度目标贯彻下去，就要实施“务实主义”的宅基地制度变迁。即，中央政府注意宅基地制度变迁的系统性、整体性、协同性，在宅基地制度的顶层设计和因地制宜上做到辩证统一。地方政府坚持宅基地制度的价值目标，从宅基地利用变迁现状及问题出发，逐步调整不适应的一般宅基地制度。
孔子说，“放于利而多行，多怨”。孟子说，“上下交征利，而国危矣”。当前我们为了实现农民土地财产权、提高耕地保护的效率，不断消解宅基地使用制度和征地制度，使宅基地制度的义与利出现严重分离，我们该如何保障制度正义和社会公平呢？
亡羊补牢，为时不晚。坚持宅基地制度的义利合一原则，立足现实有序地变迁宅基地制度，是大转型时代的大智慧。

前言/序言

前言
宅基地制度是复合的而不是单一的，既包括土地宪法制度，也括土地管理制度，还包括宅基地治理制度。宅基地制度变迁在两个层面展开，一是宅基地使用制度，二是政府征地制度。宅基地制度变迁既要遵循宪法制度，又要与宅基地的利用现实相适应。
集体化时期我国建立起宅基地制度，“三级所有、队为基础”的土地制度，实现了宅基地自主治理的公平与效率。改革开放以来土地管理权力的上移，及人身自由限制的逐步被解除，使宅基地利用与农民家计变迁建立联系。我们依据宅基地财产属性的强弱，将中国农村分为一般农村及沿海发达和城郊农村。
一般农村的宅基地财产属性弱，具有较强生产生活功能，性质更接近农用地。城市经济的拉力有限，大部分农民难以顺利进城，宅基地的季节性闲置成为常态。从宅基地保障农民家庭的生活稳定，保障经济转型的社会稳定角度看，当前的宅基地利用实现了制度效率。如果治理主体因地制宜地制定规划，既保证居住点在耕作半径范围，又能建设完善的公共生活设施，然后要求农民建新必须退出老宅基地，时间的推移会带来宅基地的低成本退出。问题是宅基地治理制度变迁，尤其是税费改革及乡村体制改革，使基层组织的治理能力动力被削弱。
沿海发达和城郊农村宅基地财产属性强，宅基地使用制度的实践问题主要有两个：一是基层组织利用土地管理体制漏洞谋取地利，二是老宅基地不退出带来新增宅基地的供应不足。改革宅基地审批制度和加强政府监管是个治理问题，可逐步完善解决，如何提高老村宅基地利用效率是问题的根本。相较于政府和市场解决的强负外部性，集体主导的“部分更新”式宅基地治理，交易成本较低，改善了居住环境，有较高的推广价值。
中央主导的宅基地制度变迁，有两个主要目标，一是实现农民宅基地财产权，针对的是一般农村及沿海发达和城郊农村的乡村规划难实施、违建房治理效果差，带来的宅基地流转频繁纠纷增多的问题；二是实施耕地总量的动态平衡制度，针对的是地方政府难以有效约束，土地非农化的速度过快，带来的耕地资源迅速减少的问题。
宅基地价格的上涨主要有两个原因，一是城市经济的发展带来特定位置的土地升值；二是国家为保护耕地采取偏紧的建设用供给政策。我国区域经济发展不平衡，一般农村占全国农村的95%，改革征地制度推动宅基地入市，只会使5%的沿海发达和城郊村农民获利，会影响国家发展战略，影响整体的社会公平。而依照物权法原则推动的宅基地确权，不仅不利于提高宅基地居住效率，而且与宅基地使用制度冲突，与现行的土地宪法秩序相冲突。
宅基地制度各个目标本应是统筹平衡的，现在耕地保护的战略地位被不断拔高，就会出现因噎废食、顾此失彼的土地管理问题。中央在建立城乡一体的指标化土地管理制度后，一方面严格限制土地非农化的规模以保护耕地资源，一方面又允许地方通过增减挂钩或地票获取指标，由此带来城乡土地利用变迁特点及问题被误判，宅基地使用制度的运作空间受挤压的问题。
宅基地治理制度的瓦解，土地管理制度的僭越，及地权制度的操之过急，与两类农村的宅基地问题不相契合，带来宅基地制度变迁的实践困境。我国的土地宪法秩序没有调整，社会没有跨过“中等收入陷阱”，我们应立足宅基地制度的“义利合一”原则，面向现实、有主有次、循序渐进的变迁宅基地制度。
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