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《立法法》加强了对政府立法工作的规范，同时也赋予了更宽泛意义上政府的立法权限。本书是原国务院法制办作为国务院的法制机构，承当着大量的立法以及法律备案的职责，对政府立法工作理解深刻。本书的出版，对规范政府立法行为，具有重要意义。

内容简介

本书是原国务院法制办公室政府法制研究中心成立12年以来在政府立法共同性问题研究领域的有关成果汇编成册，公开予以出版，一方面是对有关工作进行阶段性总结，归纳经验，发现不足，为下一步更加科学有效地开展政府法治共同性问题奠定理论基础，另一方面是希望借此次出版机会和有关部门、学术机构进行沟通与交流，引导法学界关注、参与政府法治研究工作，达到开阔研究视野，拓展研究思路，完善研究方法的目的，从而适应新时代开展政府法治共同性问题研究的要求，不断为提高政府立法质量、加快建设法治政府而服务。

作者简介

李明征，1991年毕业于北京大学法律系，法学硕士。历任原国务院法制办公室秘书行政司（人事司，研究司）秘书处副处长，处长，副司长，政府法制研究中心主任等职，其中：1999年3月至2000年3月，在河北省宽城满族自治县扶贫，任县长助理;2007年7月至2009年7月任中共陕西省商洛市委常委，副市长（挂职）。目前兼任中国法学会董必武法学思想（中国特色社会主义法治理论）研究会副会长。

目录

　　第一编政府立法原则研究

　　关于实施条例类行政法规规定内容问题的研究报告

　　李明征倪娜谭庆勇003

　　关于授权立法制度的研究报告

　　范文嘉009

　　精准立法促进社会文明建设

　　陶杨汤磊025

　　如何论证制度建设的必要性

　　潘波033

　　第二编有关制度研究

　　关于完善备案设定规则研究情况的报告

　　李明征倪娜范文嘉041

　　美国政府的依法决策制度及其对完善我国行政决策制度的启示

　　范文嘉045

　　关于提高公众参与行政立法有效性的思考

　　陶杨倪娜053

　　关于政府立法中如何更充分听取企业意见的研究报告

　　李明征范文嘉064

　　行政立法中法律责任设定问题研究

　　张禹倪娜许驰068

　　行政法规援引上位法法律责任问题研究

　　马志毅倪娜谭庆勇105

　　行政法规援引治安管理处罚责任问题研究

　　马志毅倪娜谭庆勇112

　　说说“责令”

　　潘波116

　　关于规范罚款设定幅度问题的研究报告

　　倪娜范文嘉121

　　关于因单位违法违纪需要追究个人违纪责任的责任人员范围的研究报告

　　李富成吴春平127

　　关

　　于规范行政法规设定施行日期、文本公布和标题题注等问题的研究

　　报告

　　吴春平李富成140

　　关于法律废止行政法规问题研究情况的报告

　　范文嘉149

　　第三编政府立法用语规范化研究

　　现

　　行法律、行政法规有关“机构”“机关”和“部门”表述情况的

　　研究报告

　　李富成吴春平161

　　关于规范“参照”一词使用的研究报告

　　倪娜195

　　关

　　于法律行政法规正文中“中华人民共和国”“中国”使用问题的

　　研究报告

　　范文嘉201

　　关

　　于法律、行政法规调整范围条文中“中华人民共和国”“中国”

　　使用问题的研究报告

　　范文嘉潘波倪娜206

　　说说“规划”

　　潘波210

　　“督查”与其他监督检查类词语的使用区别

　　陶杨程浩215

　　公务员及其有关概念浅说

　　潘波224

精彩书摘

　　“督查”与其他监督检查类词语的使用区别

　　陶杨程浩

　　现行法律和文件中，用以表达监督检查或者监督察看的词语较多。除督查之外，较为常见的还有督促检查、督察、稽查、稽察、监督检查、督导等。这些词语一般都包含监督和检查的意思，其行为主体一般是行政机关，但是针对不同的对象，其监督检查的内容各有侧重，性质上也有较大差异。

　　一、“督查”与相关词语的词义考证

　　“督查”与督察、稽查、稽察、监督检查、督导等词语虽然意思较为相近，但考究其词义还是有区别的。

　　一是“督查”。我国古代汉语中没有“督查”一词。在字典里，“查”除了姓氏，仅用作动词，如检查、调查、查验、查访、查阅等。可以说，“督查”的用法是近些年来伴随着实践工作需要而产生的。结合《2015年国务院大督查情况通报》中关于“党中央、国务院高度重视加强督促检查、狠抓工作落实”的提法，以及《关于进一步加强政府督促检查工作的意见》中的类似表述，我们可以看出，“督查”实际上就是“督促检查”的简称。

　　二是“督察”。《新华字典》将“察”字解释为仔细看、调查研究。比如，察看、察核、观察。《说文解字》也提到，“察，复审也”。《现代汉语词典》中，“督察”除了指担任督察工作的人之外，当动词解释时，可以理解为监督察看之意。

　　三是“稽查”和“稽察”。“稽”有稽核、核查之意。“稽查”和“稽察”的词义较为相近，一般是指通过检查、盘查对凭证或账簿进行核对。有时，两者还可以相互通用。比如，《建设工程质量管理条例》第四十五条第一款规定：“国家发展计划部门按照国务院规定的职责，组织稽查特派员，对国家出资的重大建设项目实施监督检查。”而《国家重大建设项目稽察办法》第二条又规定：“对国家重大建设项目的监督，实行稽察特派员制度。国家重大建设项目稽察特派员由国家发展计划委员会派出，对国家重大建设项目的建设和管理进行稽察。”

　　四是“监督检查”。“监督”是察看并加以管理的意思，是对现场或某一特定环节、过程进行监视和管理，使其结果能达到预定目标。“检查”是指查看、查考。“监督检查”就是通过查看、查考等方式加以管理。

　　五是“督导”。“督”有监督、督办之意;“导”是引导、指导的意思。因此，“督导”是“监督指导”的简称。

　　二、“督查”和其他监督检查类词语的使用区别

　　督查(督促检查)与督察、稽查、稽察、监督检查、督导等词语都有通过核实、查看、询问、听取汇报等方式进行监督和检查的意思。因为词义相近，所以会出现混用、用法随意等现象。但是，通过研究可以发现这些词语表达的含义各有侧重。从性质上分，可归为以下

　　几类：

　　(一)监督检查、稽察等行政机关外部监督管理行为

　　1.监督检查。监督检查既可以用于一类行为的统称，指行政机关通过检查、检验等方式进行监督和管理的行为，也可以单独作为行政机关外部监督管理的一种具体方式。当作为统称使用时，监督检查一般是指行政机关的一种外部行政管理行为，是行政机关依法对其监管领域和范围内的行政相对人是否守法开展的监督和检查活动，是行政机关履行行政监管职责、防范和制止违法行为的一种重要方式，目的是为了促使行政相对人依法正确行使权利和履行义务。当作为一种具体的外部监督管理方式时，监督检查与检查、查验、检验等词语含义相近。比如，《中华人民共和国动物防疫法》第二十条第三款规定：“经营动物、动物产品的集贸市场应当具备国务院兽医主管部门规定的动物防疫条件，并接受动物卫生监督机构的监督检查。”

　　监督检查一般是用于外部行政管理行为，但也有个别法律将监督检查用于上级行政机关对下级行政机关执法行为的监督管理。比如，《中华人民共和国价格管理条例》第二十条规定：“各级物价部门的物价检查机构，依法行使价格监督检查和处理价格违法行为的职权。对同级人民政府业务主管部门、下级人民政府以及本地区内的企业、事业单位和个体工商户执行价格法规、政策进行监督检查。”《中华人民共和国传染病防治法》第五十三条规定，“县级以上人民政府卫生行政部门对传染病防治工作履行下列监督检查职责：(一)对下级人民政府卫生行政部门履行本法规定的传染病防治职责进行监督检查……”。

　　还有少数规范性文件将监督检查用于对法律法规贯彻落实情况的监督。比如，《国家卫生计生委办公厅关于开展〈职业病防治法〉等法律法规落实情况监督检查工作的通知》将“《职业病防治法》《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》《职业病诊断与鉴定管理办法》《职业健康检查管理办法》《放射诊疗管理规定》的落实情况”作为监督检查的主要内容。

　　2.稽察。稽察一般用于行政机关对行政相对人经济活动的监督检查，特别是涉及对建设项目和资金使用的监督。比如，《水利基本建设项目稽察暂行办法》第二条规定：“水利基本建设项目稽察的基本任务是对水利工程建设活动全过程进行监督检查。”

　　除监督检查和稽察之外，核查、查验、检验、巡查等也是行政机关常用的对行政相对人进行监督和管理的方式。

　　(二)督查、督察等行政机关内部监督管理行为

　　1.督查。督查是督促检查的简称，一般用于行政机关为推动重大决策和重要工作部署的贯彻落实而在体系内开展的督促检查。从性质上看，是行政机关依据职权、隶属关系或法律授权进行的一项内部监督管理活动。比如，《国家税务总局关于印发〈系统督查管理办法〉的通知》第三条规定：“系统督查是指为保证党中央和国务院重大决策部署、税务总局重要工作安排的落实及热点难点问题的解决，采取适当方式，对下级税务机关进行督促检查。”《农业部督促检查工作管理办法》第二条规定：“农业部督促检查工作是指对重大决策、重要工作部署、重要会议议定事项、领导同志重要批示和其他交办事项的贯彻落实和办理情况进行督促检查。”

　　也有一些已经失效的法律法规将督查用于外部行政管理行为的。比如，已经失效的《国家经贸委重点项目督查办法》第三条规定：“项目督查的主要任务是督查项目执行单位对已经批准的项目方案、协议的实施情况，重点技术改造、债转股、兼并破产政策的落实情况，项目管理和资金使用情况。”已经失效的《国有森林资源资产管理督查的实施办法(试行)》第六条规定：“国家国有资产管理局与林业部联合设立的国有森林资源资产督查委员会，对林业企、事业单位和企业集团的国有森林资源资产行使监督、检查、评价的职能。”

　　2.督察。督察主要是用作上级行政机关对下级行政机关及其工作人员履行职责的行为进行的监督和察看。比如，《税收执法督察规则》第三条规定：“本规则所称税收执法督察(以下简称执法督察)，是指县以上(含县)各级税务机关对本级税务机关内设机构、直属机构、派出机构或者下级税务机关的税收执法行为实施检查和处理的行政监督。”《海洋督察工作管理规定》《渔业行政执法督察规定(试行)》《司法部关于加强警务督察工作的意见》中也有类似规定。

　　但是，也有少数规范性文件将督察用于行政机关的外部监督管理行为。比如，《国家文物局关于开展古城保护中文物违法与消防安全专项督察工作的通知》中规定：“集中力量对古城保护中存在的拆古建新、拆真建假、火灾多发等情况进行督察，纠正一批文物违法违规行为，提升文物消防安全水平。”

　　总之，督查和督察一般用于行政机关的内部监督管理行为，有监督、察看、督促的意思，是内容和含义较为相近的两个词语。但在具体使用中，两者表达的意思各有侧重。督查侧重于动作和过程，出发点和落脚点在于促进工作开展、任务落实。比如，《国务院办公厅关于进一步加强政府督促检查工作的意见》规定：“督促检查工作的主要任务是，推动党和政府重大决策部署的贯彻落实。”《中华人民共和国国家安全法》第四十六条规定：“国家建立国家安全工作督促检查和责任追究机制，确保国家安全战略和重大部署贯彻落实。”《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于2016年上半年贯彻执行中央八项规定情况的报告〉的通知》(厅字[2016]24号)中规定：“进一步强化督促检查和执纪问责。制定出台《中国共产党督促检查工作条例》，健全常态化督查工作机制，综合运用多种方式加强对中央重大决策部署督促落实。”由此可见，督查的重点是解决“做与不做”的问题。督察重点在于对行为的复审，目的在于提醒、敦促有关单位和人员遵纪守法。比如，《公安机关督察条例》第二条规定，“公安部督察委员会领导全国公安机关的督察工作，负责对公安部所属单位和下级公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律的情况进行监督。”由此可见，督察的重点是解决“做得合法与否”“做得好与不好”的问题。

　　当然，也有单独使用督查或者督察来同时表示对行政机关决策和工作落实情况监督以及对行政机关违法履行职责的行为进行监督这两种含义的。比如，《文化部关于对文化市场政策落实和行政审批规范化情况开展督查的通知》规定，督查主要包括两方面的内容：“一是督查各地贯彻落实党的十八大以来文化部出台的文化市场政策措施的情况;二是督查文化市场行政审批规范化情况。”

　　(三)督导、稽查等行政机关外部监督管理和内部监督管理并用的行为

　　1.督导。督导既可用于行政机关外部监督管理行为，也可用作行政机关内部监督管理行为，是监督指导的意思。比如，《教育督导条例》第二条规定：“教育督导包括以下内容：(一)县级以上人民政府对下级人民政府落实教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策的督导;(二)县级以上地方人民政府对本行政区域内的学校和其他教育机构(以下统称学校)教育教学工作的督导。”这里的督导既包括行政机关对行政相对人(学校和其他教育机构)的监督指导，也包括行政机关上下级之间的内部监督指导。《国务院安委会办公室关于开展安全生产调研督导的通知》(安委办明电〔2010〕17号)中规定的督导内容既包括地方政府及其各有关部门安全监管职责落实情况，也包括各类企业安全生产主体责任落实情况。

　　2.稽查。稽查既可用于行政机关外部监督管理行为，也可用作行政机关内部监督管理行为。在用于外部监督管理行为时，稽查与检查、核查的意思相近。比如，《中华人民共和国海关稽查条例》第二条规定：“本条例所称海关稽查，是指海关自进出口货物放行之日起3年内或者在保税货物、减免税进口货物的海关监管期限内及其后的3年内，对与进出口货物直接有关的企业、单位的会计账簿、会计凭证、报关单证以及其他有关资料(以下统称账簿、单证等有关资料)和有关进出口货物进行核查，监督其进出口活动的真实性和合法性。”《住房和城乡建设部关于加强稽查执法工作的若干意见》中直接把稽查定位为行政执法行为，是对违法违规行为进行稽核调查、检查处理的活动，是住房城乡建设行政执法和行政监督的重要内容。与此相类似的用法还出现在《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》《建筑市场稽查暂行办法》等规定中。

　　在用于行政机关内部监督管理行为时，稽查与督察的意思相近，是指上级行政机关对下级行政机关的行政执法活动进行的监督和检查。比如，《卫生监督稽查工作规范》第二条规定：“本规范所称卫生监督稽查是指卫生监督机构对其内部及下级卫生监督机构及其卫生监督员在卫生行政执法活动中依法履行职责、行使职权和遵守纪律情况进行的监督和检查活动。”《排污费征收工作稽查办法》第二条规定：“排污费征收稽查，是指上级环境保护行政主管部门对下级环境保护行政主管部门排污费征收行为进行监督、检查和处理的活动。”

　　三、法律和有关文件中规定的督查主要事项

　　通过以上研究可以发现，督查主要用于行政机关内部监督管理行为。与同为行政机关内部监督管理行为的督察相比，督查更加侧重于对重大决策部署和重要工作任务落实情况的督促和检查，目的是为了督促行政机关积极落实政策、完成工作任务。目前，在法律和有关文件中，督查主要包含以下几个方面的事项：

　　一是法律法规规章和规范性文件的贯彻落实情况。比如，《文化部、新闻出版广电总局、体育总局办公厅关于开展〈关于加快构建现代公共文化服务体系的意见〉2015年贯彻落实情况督查工作的通知》将“检查《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》出台以来各地贯彻落实情况以及各项重点工作完成情况”作为督查的重要内容。

　　二是政府工作报告中确定任务的完成情况。比如，《国务院关于对稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况开展全面督查的通知》规定了这次督查的主要内容是：“《政府工作报告》部署的2014年重点工作和去年下半年以来国务院出台的稳增长、促改革、调结构、惠民生各项政策措施落实情况。”

　　三是政府及其部门会议决定事项的贯彻落实情况。比如，《农业部办公厅关于开展水产品质量安全监管与执法交叉督查工作的通知》将“全国水产品质量安全监管工作会议精神贯彻落实情况”作为督查的主要内容。

　　四是政府及其部门领导人员批示指示事项的办理落实情况。比如，《国务院安委会关于安全生产重点工作专项督查和整治情况的通报》规定：“为深入贯彻落实习近平总书记、李克强总理等中央领导同志关于加强安全生产工作的一系列重要批示指示精神，国务院安委会去年以来组织开展了安全生产重点工作专项督查和油气输送管线及城市燃气、隧道交通、煤矿、危险化学品、尾矿库等专项整治。”

　　五是人大代表建议和政协委员提案的办理情况。比如，《全国税务机关督促检查工作办法》第七条规定督查工作范围包括：“各级人大代表建议和政协委员提案的办理情况。”

前言/序言

　　加强政府立法共同性问题研究

　　不断提高政府立法质量

　　(代序)

　　2011年3月10日召开的十一届全国人大四次会议郑重宣布中国特色社会主义法律体系已如期形成，这标志着我国国家和社会生活的各方面总体上实现了有法可依。但是，面对社会转型时期广泛而深刻的变革，我国立法工作仍然面临一系列新的繁重而艰巨的挑战，如何推动中国特色社会主义法律体系进一步发展和完善，是摆在我们面前的重大课题。2014年10月党的十八届四中全会召开，会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》提出“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住立法质量这个关键”。党的十九大报告明确提出：“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”可见，我国立法已进入从“求量”向“求质”转变的“精工细作时代”，提高立法质量是新时代党加强全面依法治国工作布局下对立法工作提出的新要求。

　　一、加强政府立法共同性问题研究的现实意义

　　政府立法在我国社会主义法律体系和科学立法工作中具有重要地位，提高立法质量要求不断提高政府立法质量。当前我国政府立法还存在一系列亟需解决的问题，如政府立法系统化、精细化程度有待进一步加强，政府立法公众参与的广度和深度不够，政府立法用语技术规范化水平有待进一步提高，等等。这要求我们不断总结实践经验，探索并逐渐形成对政府立法的规律性认识。政府立法共同性问题研究以在政府立法过程中具有共性的问题为研究对象，一方面是对政府立法既有经验、规律进行总结，另一方面发现、分析政府立法中存在的问题，提出解决问题的思路和方案，是研究政府立法规律的有效途径，对于总结立法规律、降低立法成本、提高立法效率、夯实立法基础具有重要作用。具体来讲，主要表现为以下几个方面：

　　一是促进政府立法科学化。科学立法，要求立法过程中必须以符合法律所调整的客观规律作为价值判断，并使法律规范严格地与其规制的事项保持最大限度的和谐，法律的制定过程尽可能满足法律赖以存在的内外条件。比如，通过对实施条例类行政法规规定内容的规范化，解决目前存在的重复上位法内容过多、有效衔接不够、与法律解释界限不清、细化标准模糊等问题，增强法律体系的自洽性。

　　二是增强立法者在制度设计时注重公众参与的自觉性。建立充分反映民意、广泛集中民智的立法机制，拓展人民群众有序参与立法的渠道，是立法的重要课题。《关于提高公众参与行政立法有效性的思考》等就是从不同主体的角度对在立法中如何加强公众参与的研究和探讨。

　　三是促进政府立法技术规范化。立法活动需要有各方面共同遵循的立法技术及其规范，这样才能保证立法质量。对立法技术规范的研究范围主要涵盖法的结构、形式、文体、修改和废止等方面的规则，核心是要求制度设计科学、文字表达准确，如体例严谨、用词规范等。我们对法律废止行政法规问题的研究，以及各法律用语词汇的研究，都是为了使政府立法更加符合立法技术规范化 政府立法共同性问题研究 电子书 下载 mobi epub pdf txt